Е.Ф.Мосин,

адвокат Санкт-Петербургской городской коллегии адвокатов,
профессор кафедры государственного права СПбГУП
Интернет: www.rcom.ru/mosin

Налоговое администрирование: спираль истории

Проблема совершенствования налогового администрирования - одна из тех проблем, которые никогда не теряют актуальность. Характер постановки этой проблемы, спектр допустимых (возможных) направлений ее решения, сам процесс выбора решений и социальная организация их легитимации и исполнения могут существенно изменяться с изменением политических, экономических, социальных, культурных реалий, но актуальной проблема была и остается всегда, хотя и не всегда под ее нынешним наименованием, ставшим популярным в России лишь в последние годы.

В нормативных правовых актах термин "налоговое администрирование" появляется примерно 10 лет тому назад. Так, например, в разделе 4.3 "Налогово-бюджетная политика"
     
     Программы Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах", утвержденной постановлением Правительства РФ от 31.03.1997 N 360, в связи с необходимостью "предпринять очередные серьезные шаги по совершенствованию налогово-бюджетной политики, устранению накопившихся противоречий в этой сфере", как своего рода направление, обозначено "Совершенствование налогового администрирования, системы контроля за исполнением налоговой дисциплины, упорядочение системы ответственности за налоговые правонарушения" (налоговое администрирование здесь понимается в значительно более узком смысле по сравнению с его пониманием в настоящее время).

План первоочередных мер Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 22.05.1998 N 496, начинается с п.1.1.1 "Утверждение программы действий по мобилизации доходов федерального бюджета, укреплению платежной дисциплины и совершенствованию налогового администрирования". Это постановление Правительства РФ менее чем через два месяца утратило силу: на основании постановления Правительства РФ от 10.07.1998 N 762 "О мерах по стабилизации социально-экономического положения в стране". В утвержденной последним Программе Правительства Российской Федерации по стабилизации экономики и финансов не только имеется пункт с прежним названием ("Утверждение…") и отметкой о его выполнении и утверждении соответствующей программы мероприятий Правительством, но и предусмотрен (перед разделом "Совершенствование налогового законодательства") самостоятельный подраздел "Налоговое администрирование", содержание которого, впрочем, сводится к перечислению основных мер "в рамках плана мобилизации доходов". Постановление Правительства РФ от 10.07.1998 N 762 также продержалось недолго, менее чем через полгода оно утратило силу на основании постановления Правительства РФ от 20.12.1998 N 1529, утвердившего План действий по реализации документа "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране", также оперирующий понятием налогового администрирования, но уже в названии мероприятия "Разработать и реализовать комплекс мер по ужесточению налогового администрирования", которым начинается перечень мероприятий в первом подразделе "Совершенствование налоговой системы" раздела III "Восстановление и развитие реального сектора". Этим мероприятием предусматривалась разработка проекта соответствующего федерального закона с представлением его Правительству уже в декабре 1998 года.

В близком к современному его значению понятие налогового администрирования использовано в 1999 году в утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.07.1999 N 829 Мерах по реализации среднесрочной программы структурных реформ (Письмо о политике развития для целей Третьего займа на структурную перестройку экономики), где в подразделе "Основные аспекты макроэкономической программы на 1999 год" раздела "Макроэкономическая программа" отмечено, что "Правительство России предусматривает меры по оптимизации налогового администрирования", а в раздел "Управление в налогово-бюджетной сфере" включен подраздел "Налоговое администрирование и налоговая политика"

В 2000 году термин "налоговое администрирование" появляется в Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования. Специальность 0604000 - Финансы и кредит. Квалификация: экономист, утвержденном приказом Минобразования России от 17.03.2000 N 180эк/СП (термин используется при описании основных разделов дисциплины "Налоги и налогообложение"). Далее тема налогового администрирования и необходимости его совершенствования становится обычной, когда речь идет об экономической политике и налоговой реформе в России.

Так, например, в Плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 26.07.2000 N 1072-р, совершенствование налогового администрирования отнесено к числу основных задач налоговой реформы в 2000-2001 гг. О том, что "осуществление мер по улучшению налогового администрирования" относится к числу приоритетных задач по реформированию налогово-бюджетной системы страны, говорится в совместном заявлении Правительства РФ и Банка России от 24.04.2001 "Об экономической политике на 2001 год и некоторых аспектах стратегии на среднесрочную перспективу". Тема налогового администрирования присутствует и в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 N 1163-р, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 N 38-р.

Тема налогового администрирования становится постоянной и для бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию РФ. О налоговом администрировании говорится в бюджетных посланиях Президента РФ от 24.04.2001 "О бюджетной политике в 2002 году", от 30.05.2003 "О бюджетной политике в 2004 году", от 12.07.2004 "О бюджетной политике в 2005 году", от 26.05.2005 "О бюджетной политике в 2006 году", от 30.05.2006 "О бюджетной политике в 2007 году". В частности, в последнем указано (в разделе "Основные направления налоговой политики"), что "налоговая политика в 2006-2007 годах и на среднесрочную перспективу должна формироваться исходя из необходимости стимулирования позитивных структурных изменений в экономике, последовательного снижения совокупной налоговой нагрузки, качественного улучшения налогового администрирования".

Налоговое администрирование можно рассматривать в разных аспектах и под различными углами зрения и соответственно по-разному определять и характеризовать его, в том числе с позиций процессорного и системного подходов. В любом случае при толковании и использовании этого понятия в современных правовых актах, юридической и экономической литературе ему не сопутствует тот негативный оттенок, который присутствует в толковании понятия администрирования в общеупотребительных словарях - "администрирование (от лат. administro - управляю, заведую), бюрократический метод управления посредством командования" (Современный…, 1997); "администрировать… 1. Об администрации: управлять, руководить чем-нибудь. 2. перен. Управлять чем-нибудь бюрократически, формально, не входя в существо дела" (Ожегов, Шведова, 1992).

В рамках системного подхода налоговое администрирование в целом представляет собой организационно-управленческую систему, призванную обеспечивать реализацию налоговой политики государства путем управления налоговыми отношениями, которые являются предметом налогового администрирования и область которых определена в ст.2 Налогового кодекса РФ (НК РФ), как властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в России, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

О системном подходе к налоговому администрированию см. (Аронов, Кашин, 2006; Дадашев, Лобанов, 2002; Миронова, Ханафеев, 2005; Перонко, Красницкий, 2000). Однако как система, отвечающая потребностям рыночной экономики, налоговое администрирование в России еще не сформировалось и, судя по реальному положению дел в налоговой сфере, это формирование займет еще немало лет. Авторы (Российская экономика в 2004 году…, 2004, с. 198) еще более категоричны в своей оценке состояния налогового администрирования (высказанной в 2004 году): "В числе факторов, определяющих низкую эффективность применения в постсоветских экономиках сложной техники налогообложения, в первую очередь, следует отметить отсутствие системы налогового администрирования, отвечающей потребностям рыночной экономики".

Думается все же, что налоговому администрированию в России в его современном состоянии уже присущи все признаки большой системы, в целом работающей удовлетворительно, что, безусловно, является большой заслугой законодательной, исполнительной и судебной отраслей власти страны. Достаточно вспомнить все еще полностью не устраненный системный сбой 2006 года в государственном регулировании алкогольного рынка и размеры ущерба, причиненного им российской экономике, чтобы счесть систему налогового администрирования, при всей массе ее недостатков, работающей все же удовлетворительно, хотя и далеко не на том уровне и не с тем качеством, какие нужны для эффективного развития экономики страны.