В проекте федерального закона N 321847-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд" (далее - законопроект) предпринята попытка установить правовые основы осуществления резервирования земель.
Не оспаривая необходимости совершенствования правового регулирования соответствующих отношений, следует обратить внимание на то, что законопроект имеет ряд серьезных недостатков.
Законопроект дополняет Земельный кодекс Российской Федерации новой главой VI_1, которая посвящена в основном подготовке, принятию и прекращению действия решения о резервировании земельных участков (из шести статей главы в пяти речь идет исключительно об указанном решении).
Однако правовое регулирование вопросов резервирования земель не должно ограничиваться лишь установлением процедуры подготовки, принятия и прекращения действия соответствующих решений.
Порядок резервирования земель прописан в законопроекте весьма схематично. В результате наименование законопроекта не отражает его фактического содержания.
Нормы, касающиеся процедурных вопросов подготовки, принятия и прекращения действия решения о резервировании земельных участков, в законопроекте предлагается сгруппировать в отдельной главе Земельного кодекса Российской Федерации, то есть принцип их систематизации такой же, как и у основополагающих норм о правах на землю, государственном и муниципальном управлении земельными ресурсами, категориях земель. Представляется, что такой подход к систематизации соответствующих норм не может быть поддержан.
В законопроекте резервирование земельных участков определяется как ограничение прав на землю, которое вводится в целях территориального планирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. При этом не учитывается, что вопросы, касающиеся прекращения и ограничения прав на землю и территориального планирования, регулируются соответственно в главе VII Земельного кодекса Российской Федерации, главе 17 Гражданского кодекса Российской Федерации и главе 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Более логично нормы о резервировании земель включить в указанную главу Земельного кодекса Российской Федерации, а в случае необходимости - и в названные главы Гражданского кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Законопроектом предусматривается резервирование земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам. В связи с этим возникают вопросы о допустимости резервирования других земельных участков, а также о том, следует ли считать, что резервирование всегда обусловливается созданием земельной недвижимости (земельных участков).
Следует отметить, что для государственных и муниципальных нужд могут потребоваться определенные территории, в пределах которых могут располагаться как земельные участки, так и земли, не распределенные на земельные участки.
Представляется, что положения законопроекта об объекте резервирования требуют дополнительного обсуждения, поскольку вызывает сомнение, что для целей резервирования земель должны в обязательном порядке осуществляться все процедуры, предусмотренные при создании земельной недвижимости (земельных участков), включая государственный кадастровый учет и государственную регистрацию ограничений прав на землю.
По отдельным положениям законопроекта имеются следующие замечания и предложения.
В соответствии с пунктом 4 статьи 1 законопроекта аренда зарезервированных земельных участков для государственных и муниципальных нужд допускается при условии, если срок аренды не превышает срок резервирования земель. Вместе с тем в пункте 5 статьи 1 законопроекта запрещается установление публичных сервитутов в отношении зарезервированных земельных участков. Правомерность такого избирательного подхода к возможности возникновения указанных прав на землю вызывает сомнение, тем
более что согласно пункту 4 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации сервитут может быть срочным или постоянным.
Положения статей 43_1-43_6 новой главы VI_1 Земельного кодекса Российской Федерации содержат много внутренних противоречий. Так, резервирование земельных участков в большинстве случаев трактуется как ограничение прав на землю, а иногда как способ введения таких ограничений.
В пункте 1 статьи 43_1 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что при резервировании земельных участков должен ограничиваться оборот земельных участков (в законопроекте соответствующие ограничения названы ограничениями на распоряжение земельными участками). Однако содержание ограничений оборота земельных участков в законопроекте не раскрывается, что противоречит пункту 3 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.
В пункте 1 статьи 43_1 Земельного кодекса Российской Федерации также предусматривается, что резервирование земельных участков осуществляется "с целью создания необходимых условий реализации документов территориального планирования". При этом в законопроекте не учитывается, что реализация документов территориального планирования должна осуществляться в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Так, согласно статьям 13, 17, 22 и 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации для реализации документов территориального планирования требуется подготовить документацию по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов.
Таким образом, законопроект не дает ответа на вопрос, должно ли резервирование земельных участков осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территорий, градостроительных планов), или эту документацию требуется составлять с учетом решений о резервировании земельных участков.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ограничениями (обременениями) признается наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других).
Вопреки этим требованиям в пункте 3 статьи 43_1 Земельного кодекса Российской Федерации речь идет об ограничении не только вещных прав на землю, но и прав аренды и безвозмездного срочного пользования земельными участками.
Из законопроекта (статья 43_2 Земельного кодекса Российской Федерации) не ясно, допускается ли резервирование земельных участков для нужд Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, если они ранее были зарезервированы для соответствующих нужд органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.
В законопроекте (статья 43_3 Земельного кодекса Российской Федерации) указывается на необходимость осуществления государственного кадастрового учета частей земельных участков, что противоречит Федеральному закону "О государственном земельном кадастре", который допускает государственный кадастровый учет лишь земельных участков.
Установленная в пункте 1 статьи 43_3 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность органов исполнительной власти или органов местного самоуправления обеспечить подготовку документов, необходимых для государственного кадастрового учета земельных участков или их частей, на практике вряд ли может быть реализована, в частности ввиду отсутствия у них необходимых правоустанавливающих документов.
В пункте 5 статьи 43_3 и пункте 3 статьи 43_6 Земельного кодекса Российской Федерации определяются особенности государственной регистрации соответствующих ограничений прав на землю. Вместе с тем законопроект не предусматривает внесение изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Из пункта 8 статьи 43_3 Земельного кодекса Российской Федерации следует исключить положение об изменении документов территориального планирования с учетом решения о резервировании земельного участка, поскольку такое решение не может быть первичным по отношению к документам территориального планирования.
Норму о повторном резервировании земельных участков (пункт 9 статьи 43_3 Земельного кодекса Российской Федерации) целесообразно перенести в статью, которой должны определяться сроки резервирования земель.
В законопроекте (статья 43_4 Земельного кодекса Российской Федерации) не установлен предельный срок резервирования земельных участков, по истечении которого не допускается повторное резервирование.
В пункте 4 статья 43_4 Земельного кодекса Российской Федерации регулируются вопросы аренды зарезервированных земельных участков, в том числе содержатся положения о преимущественном праве арендатора на заключение договора аренды на новый срок. В то же время из пункта 4 статьи 1 законопроекта следует, что особенности аренды соответствующих земельных участков должны быть урегулированы в статье 22 Земельного кодекса Российской Федерации.