СОВЕТ ЕВРОПЫ
ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ О СТАТУСЕ СУДЕЙ
ПОЯСНИТЕЛЬНЫЙ МЕМОРАНДУМ
Страсбург, 8-10 июля 1998 года
Введение
Осуществлявшаяся в Совете Европы на протяжении многих лет работа по организации системы органов правосудия в правовом демократическом государстве позволила неоднократно обращаться к теме о статусе судьи и ее отдельным аспектам. Этой теме были посвящены, в частности, проведенные в течение последних лет встречи по вопросам набора, подготовки, прохождения службы, ответственности и дисциплины судей. С конца 1980-х годов после происшедших на Востоке Европы глубоких преобразований число таких встреч существенно возросло.
В 1997 году возникла идея обобщить результаты проделанной работы и проведенных обсуждений с целью их большей популяризации. Прежде всего, имелось в виду придать новый импульс постоянно проводившейся работе по совершенствованию системы органов юстиции как основополагающего звена правового государства.
Необходимость разработки Европейской хартии о статусе судей была подтверждена в июле 1997 года в ходе первой многосторонней встречи, проведенной в Страсбурге и посвященной статусу судей в Европе. Участники названной встречи из 13 государств Западной, Центральной и Восточной Европы вместе с представителями Европейской ассоциации магистратов (АЕМ) и ассоциации "Европейские магистраты за демократию и свободы" (МЕДЕЛ) высказали в адрес Совета Европы пожелание о предоставлении необходимых условий для выработки Хартии и поддержке этой работы.
На основании этих выводов Департамент по юридическим вопросам поручил написание предварительного проекта Хартии трем экспертам из Франции, Польши и Соединенного Королевства.
Такой проект, подготовленный к весне 1998 года, был предложен вниманию участников второй многосторонней встречи в Страсбурге 8-10 июля 1998 года. По итогам трехдневной работы был единогласно одобрен текст, улучшенный благодаря целому ряду поправок.
Значение данной Хартии заключается не в формальном статусе, которым она в действительности не обладает, а в своевременности и убедительности, которые авторы постарались вложить в ее содержание. Ознакомление с положениями Хартии и широкое распространение информации о ней исключительно важны для достижения конкретных результатов этой работы. Данный текст предназначен для судей, юристов, политических деятелей и, в более широком плане, для всех лиц, интересующихся проблемами институтов правового государства и демократии.
Европейская хартия о статусе судей
Участники многосторонней встречи, посвященной статусу судей в Европе, организованной Советом Европы 8-10 июля 1998 года,
принимая во внимание статью 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, устанавливающую, что "каждый человек имеет право (...) на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона";
принимая во внимание Основополагающие принципы, касающиеся независимости судебного ведомства, утвержденные Генеральной ассамблеей Организации Объединенных Наций в ноябре 1985 года,
учитывая Рекомендацию N (94)12 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о независимости, эффективности судей и их роли и полностью разделяя выраженные в ней цели;
стремясь к тому, чтобы в демократических государствах более действенно обеспечивалась независимость судей, необходимая для утверждения принципа верховенства закона и защиты индивидуальных свобод в демократических государствах;
сознавая необходимость уточнения в адресованном всем европейским государствам документе положений, направленных на обеспечение лучших гарантий компетентности, независимости и беспристрастности судей;
желая, чтобы в статусе судей в различных европейских государствах учитывались нижеследующие положения для практического обеспечения более высокого уровня гарантий;
приняли настоящую Европейскую хартию о статусе судей.
1. Общие принципы
1.1. Целью статуса судей является обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, которых каждый гражданин вправе ожидать от судебных инстанций и от каждого судьи, которому доверена защита его прав. Статус исключает возможность принятия и применения любых нормативных положений или процедур, способных поколебать доверие к их компетентности, независимости и беспристрастности. Настоящая Хартия содержит положения, наилучшим образом гарантирующие достижение ее целей. Эти положения направлены на повышение уровня гарантий в различных европейских странах. Они не могут служить основанием для таких изменений национального статуса в отдельных странах, которые способны привести к снижению уровня уже обеспеченных гарантий.
1.2. В каждом европейском государстве основополагающие принципы статуса судей устанавливаются внутренними правовыми нормами на максимально высоком уровне, а регламентирующие его правила - в соответствующих нормах, принятых, как минимум, на законодательном уровне.
1.3. Для принятия любого решения по вопросу об отборе, принятии на работу, назначении, прохождении службы или прекращении функций любого судьи статусом предусматривается участие независимой от исполнительной и законодательной власти инстанции, не менее половины членов которой составляют судьи, избранные своими коллегами в соответствии с правилами, гарантирующими самое широкое представительство.
1.4. Статус предоставляет любому судье, считающему, что принадлежащие ему по статусу права или в более широком плане его независимость или независимость правосудия находятся под угрозой или каким-либо образом нарушаются, возможность обратиться в указанную независимую инстанцию, располагающую действенными средствами для исправления положения или внесения предложений по его исправлению.
1.5. При осуществлении своих обязанностей судьи должны проявлять готовность к работе и уважение к гражданам, следя за поддержанием высокого профессионализма, требуемого во всех случаях судебного разбирательства дел, от которых зависит обеспечение личных прав граждан, а также хранить секреты, доверенные им в соответствии с законом.
1.6. Государство обязано обеспечить такое положение, при котором судьям предоставляются средства, необходимые для полного осуществления их обязанностей и, в частности, для разбирательства дел в разумные сроки.
1.7. Профессиональные организации, созданные судьями, и к которым они могут свободно присоединяться, способствуют, в частности, защите прав, предоставленных судьям их статусом, прежде всего перед властями и инстанциями, принимающими участие в принятии касающихся их решений.
1.8. Через своих представителей и профессиональные организации судьи привлекаются к принятию решений по управлению судами, к определению необходимых для них средств и к их использованию на национальном и местном уровнях. Мнение судей таким же образом должно быть заслушано по проектам изменения их статуса и определения условий вознаграждения их труда и их социального обеспечения.
2. Отбор, зачисление, первоначальная подготовка
2.1. Предусмотренные статусом правила в отношении отбора и приема на работу судей предполагают обоснование выбора независимой инстанцией или жюри кандидатов по их способности свободно и беспристрастно оценивать предложенные на их рассмотрение судебные ситуации и применять закон, уважая при этом человеческое достоинство. Статус исключает возможность отклонения кандидатуры соискателя по соображениям половой, этнической или социальной принадлежности, а также по философским и политическим воззрениям или религиозным убеждениям.
2.2. Статус предусматривает такие условия, которые, благодаря выполнению требований о необходимом образовании и профессиональном опыте, обеспечивают компетентность для осуществления специфических судебных функций.
2.3. Статус гарантирует, посредством специального обучения, организуемого за счет государства, подготовку кандидатов, отобранных для осуществления этих функций. Инстанция, упомянутая в пункте 1.3, наблюдает за соответствием учебных программ и реализующих их учреждений требованиям открытости, профессионализма и беспристрастности, связанных с осуществлением судебных функций.
3. Назначение, несменяемость
3.1. Решение о назначении отобранного кандидата на должность судьи и решение о направлении на работу в суд принимаются упомянутой в пункте 1.3 независимой инстанцией или по ее предложению, рекомендации, с ее согласия или одобрения.
3.2. Статус определяет случаи, в которых предыдущая деятельность кандидата или деятельность его ближайших родственников может стать препятствием для направления на работу в суд по причине возникновения закономерных и объективных сомнений в отношении их беспристрастности или независимости.
3.3. В случаях, если процедура зачисления предусматривает испытательный срок, следующий за назначением на должность судьи и предшествующий его окончательному подтверждению, который должен быть кратким, или когда зачисление осуществляется на ограниченный по времени возобновляемый период, решение об отказе в принятии на постоянную работу или о неподтверждении в судейской должности не может быть принято иначе как независимой инстанцией, упомянутой в пункте 1.3, или по ее предложению, рекомендации, с ее согласия или одобрения. Положения, изложенные в пункте 1.4, могут также применяться к лицу, подвергнутому испытательному сроку.
3.4. Работающий в суде судья в принципе не может быть назначен на должность или направлен на другую работу, даже в случае должностного повышения, без свободного выраженного на то своего согласия. Исключения из этого принципа допускаются только в случае, когда перемещение предусмотрено в качестве вынесенной в соответствии с законом дисциплинарной меры, в случае законного изменения организации судебной системы и в случае направления на другую работу временного характера в целях усиления соседнего суда, причем максимальный срок такого перевода строго ограничивается по статусу, без ущерба применению положений, содержащихся в пункте 1.4.
4. Прохождение службы
4.1. В случае, если критерием продвижения по службе не является выслуга лет, система должностного повышения основывается исключительно на показателях качества работы и заслугах, отмеченных при исполнении возложенных на судью полномочий и определяемых путем объективной оценки, выставляемой одним или несколькими судьями и подлежащей обсуждению с обсуждаемым судьей. Решения о повышении по службе выносятся инстанцией, упомянутой в пункте 1.3, по ее предложению или с ее согласия. Судья, по кандидатуре которого решение о повышении не принимается, должен иметь возможность обратиться с жалобой в указанную инстанцию.
4.2. Судья свободно осуществляет иную деятельность, не связанную с выполнением его мандата, в том числе ту, которая является выражением его гражданских прав. Эта свобода не может быть ограничена ничем, кроме тех случаев, если иная деятельность несовместима с доверием к беспристрастности и независимости судьи или не позволяет ему рассматривать с необходимым вниманием и в разумные сроки переданные ему дела. Ведение иной побочной деятельности, не связанной с литературным или художественным творчеством и предполагающей получение вознаграждения, должно являться предметом предварительного разрешения в соответствии с условиями, устанавливаемыми статусом судьи.
4.3. Судья обязан воздерживаться от такого поведения, действия или высказывания, которое могло бы повредить доверию к его беспристрастности и независимости.
4.4. Статус гарантирует судьям поддержание и углубление как профессионального, так и социального и культурного образования, необходимого для осуществления их полномочий, регулярно предоставляя доступ к учебным программам, организуемым за счет государства, которое также наблюдает за их проведением в соответствии с условиями, упомянутыми в пункте 2.3.
5. Ответственность
5.1. Невыполнение судьями любого из обязательств, ясно обозначенного в статусе, может вести к применению санкции только по решению, по предложению, рекомендации или с согласия судебной инстанции или иной инстанции, не менее половины состава которой представляют избранные судьи, в рамках состязательной процедуры, при которой судья, чье дело рассматривается, может прибегнуть к помощи защитника. Набор санкций, которые могут быть вынесены, детально изложен в статусе, и их применение осуществляется в соответствии с принципом пропорциональности. Решение органа исполнительной власти, суда или инстанции, указанной в настоящем пункте, налагающей санкцию, может быть обжаловано перед вышестоящей инстанцией судебного характера.
5.2. Возмещение ущерба, понесенного на незаконной основе вследствие решения или поведения судьи при исполнении им полномочий, обеспечивается государством. Статус может предусматривать возможность государства потребовать судебным путем у судьи возмещения в определенных пределах понесенных расходов в случае тяжелого и непростительного несоблюдения последним правил, в рамках которых осуществлялась его деятельность. Подача жалобы в компетентную судебную инстанцию должна быть предварительно согласована с инстанцией, упомянутой в пункте 1.3.
5.3. Любое лицо должно иметь возможность обратиться без соблюдения особых формальностей с жалобой на нарушения в системе осуществления правосудия, при этом дело должно рассматриваться в независимом учреждении. Это учреждение может, в случае если тщательное и внимательное рассмотрение дела бесспорно указывает на совершение судьей нарушения, упомянутого в пункте 5.1, обратиться в дисциплинарную инстанцию или, по меньшей мере, рекомендовать такое обращение тому органу власти, который обычно имеет, в соответствии со статусом, право на подобные обращения.
6. Вознаграждение, социальное обеспечение
6.1. Осуществление на профессиональной основе судебных обязанностей предполагает получение судьей материального вознаграждения, размер которого устанавливается таким образом, чтобы оградить судей от возможного давления с целью повлиять на их решения и на их поведение в суде в целом, ущемляя их независимость и беспристрастность.
6.2. Вознаграждение может различаться в зависимости от срока службы, характера обязанностей, выполнение которых на профессиональной основе поручается судье, и от размеров выполняемой им нагрузки, оценка которой должна происходить в условиях необходимой открытости.
6.3. Статус предусматривает для судей, работающих на профессиональной основе, социальное обеспечение в случаях, связанных с болезнью, материнством, нетрудоспособностью, старостью и смертью.
6.4. Статус, в частности, обеспечивает судьям, достигшим установленного законом возраста, завершение их деятельности, выполнявшейся на профессиональной основе на протяжении установленного срока, выплату пенсии, размер которой должен, насколько это возможно, приближаться к размеру их последней заработной платы на их судебном посту.
7. Прекращение полномочий
7.1. Судья окончательно прекращает осуществление своих полномочий в случае отставки, физической неспособности, установленной медицинской экспертизой, достижения предельного возраста, окончания установленной законом продолжительности мандата или отзыва в соответствии с процедурой, указанной в пункте 5.1.
7.2. Наблюдение за соблюдением условий, указанных в пункте 7.1, за исключением достижения предельного возраста или окончания установленной законом продолжительности мандата, осуществляется инстанцией, упомянутой в пункте 1.3.
Пояснительный меморандум к Европейской хартии о статусе судей
1. Общие принципы
Область применения Европейской хартии о статусе судей распространяется не только на профессиональных, но также и на непрофессиональных судей. Представляется важным, чтобы судьи, относящиеся ко всем категориям, могли пользоваться определенными гарантиями, относящимися к приему на работу, ограничениям на совмещение должностей, поведению вне исполнения судейских обязанностей и к завершению своей миссии.
В то же время в Хартии ясно формулируются условия, применяемые в отношении профессиональных судей, причем такая специфика связана с отдельными профессиональными понятиями, такими, например, как служебная карьера.
Положения Хартии распространяются на статус судей, относящихся к любой из юрисдикции, в которые граждане обращаются со своими делами или которые должны выносить постановления по их делам, будь то гражданская, уголовная, административная или иная юрисдикция.
1.1. В Хартии делается попытка определить содержание статуса судей с учетом следующих задач: обеспечение компетентности, независимости и непредвзятости, которых каждый член общества вправе ожидать от судов и судей, основной задачей которых является защита прав людей. Данная Хартия, таким образом, является не самоцелью, а средством обеспечения гражданам, защита прав которых доверена судам и судьям, необходимых гарантий эффективности такой защиты.
Такими гарантиями интересов граждан являются компетентность, то есть знания и опыт, независимость и непредвзятость судей. Ссылка на эти понятия является как позитивной, поскольку статус судьи направлен на их обеспечение, так и негативной, поскольку она должна исключить все то, что может подорвать доверие в их существование.
В ходе разработки Хартии вставал вопрос: должны ли ее положения рассматриваться как императивные, то есть быть в обязательном порядке зафиксированы в национальных статусах судей, или они носят рекомендательный характер, не препятствуя применению иных положений, которые могут рассматриваться как обеспечивающие равные гарантии.
Последнее из двух решений было продиктовано стремлением избежать какого-либо осуждения существующих национальных систем, в которых, несмотря на слабое присутствие в нормативной базе положений о защите прав судей через их закрепление в особом статусе, давняя и постоянная практика предоставляет достаточно действенные гарантии.
Однако обсуждался и следующий факт: во многих странах, в том числе и в недавно ставших членами СЕ, где проблема осуществления политической властью полномочий в сфере назначения судей, их направления на должность, повышения по службе и ее прекращения не регламентирована, гарантии компетентности, независимости и непредвзятости не являются эффективными.
Именно поэтому, не придавая положениям Хартии императивного характера, ее авторы представляют их как лучший способ обеспечить реализацию вышеназванных целей.
Многие положения Хартии не могут применяться в национальных системах, при которых выборы судей осуществляются непосредственно гражданами. Разработка Хартии с сохранением в ней только положений, совместимых с такими выборными системами практически невозможна, поскольку "общий знаменатель" между системами явился бы ничтожным. В Хартии также не ставится цели лишать законной силы системы, предполагающие избираемость судей, поскольку там, где они существуют, они могут рассматриваться гражданами как основа демократии. Можно считать, что настоящие положения совместимы, в рамках возможного, с системами, основанными на выборности судей. Например, положения пунктов 2.2 и 2.3 (первое предложение) без сомнения применимы к подобным системам, обеспечивая им достаточно прочные гарантии.
Положения Хартии направлены на повышение уровня гарантий в различных европейских государствах, причем значение такого роста зависит от уровня, уже достигнутого в каждой конкретной стране. Однако положения Хартии ни при каких условиях не могут служить основанием для таких изменений национального статуса, которые бы, наоборот, означали отход, отступление по сравнению с тем уровнем гарантий, которые был обеспечен в той или иной стране.
1.2. Важность статуса судей, с которым связано обеспечение компетентности, независимости и непредвзятости судей и их соответствующих юрисдикций, делает обоснованным закрепление его основополагающих принципов во внутренних нормах высшего возможного уровня. Для европейских государств, обладающих писанной конституцией, - на уровне конституции. Что касается правил статуса, они должны быть зафиксированы на уровне не ниже законодательного. Он будет рассматриваться также как высший возможный для стран, имеющих неписанную конституцию.
