Точный
Действующий
Текст


САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 15 февраля 2007 года Дело N 3-53/07


[О признании частично недействующим Закона Санкт-Петербурга
от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации
местного самоуправления в Санкт-Петербурге"]

_________________________________________________

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июня 2007 года N 78-Г07-26 решение оставлено без изменения.

_________________________________________________


Санкт-Петербургский городской суд в составе судьи ... с участием прокурора ... при секретаре ... рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Р-ва И.В. о признании недействующими абз.5 ст.38 и ст.51 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", установил:

18 мая 2005 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят Закон Санкт-Петербурга N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", который был подписан Губернатором Санкт-Петербурга 7 июня 2005 года и официально опубликован в следующих средствах массовой информации: в журнале "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение к Вестнику Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", N 14, от 14 июня 2005 года, в газете "Санкт-Петербургские ведомости", N 107, от 28 июля 2005 года, в журнале "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", N 7-8, от 5 августа 2005 года (л.д.13-30).

В соответствии с абз.5 ст.38 указанного Закона Санкт-Петербурга размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными Законом Санкт-Петербурга.

В соответствии со ст.51 этого же Закона, предусматривающей ответственность за нарушение порядка и сроков ответа на письменные обращения граждан в органы местного самоуправления:

1. Нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и сроков письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

2. Дело об административном правонарушении, предусмотренном настоящей статьей, рассматривается мировым судьей.

3. Сумма административного штрафа за административное нарушение, предусмотренное настоящей статьей, подлежит зачислению в бюджет Санкт-Петербурга.

Р-в И.В., являющийся главой местной администрации муниципального образования муниципального округа Автово Санкт-Петербурга, обратился в Санкт-Петербургский городской суд с заявлениями о признании недействующими:

- с 1 января 2006 года абзаца 5 статьи 38 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге";

- с 4 декабря 2006 года статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Указанные требования были соединены судом для рассмотрения в одном производстве (л.д.5, 6, 61-62, 104-105).

В судебном заседании Р-в И.В. поддержал свои требования, указав в их обоснование, что абз.5 ст.38 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" противоречит п.4 ст.86 Бюджетного кодекса РФ, так как муниципальное образование муниципального округа Автово является внутригородской территорией города федерального значения Санкт-Петербурга - муниципальным округом, не относится ни к муниципальному району, ни к городскому округу, ни к поселению. Поэтому положения пункта 3 ст.138 и п.4 ст.142.1 Бюджетного кодекса РФ на муниципальное образование муниципального округа Автово не распространяются, в связи с чем на органы местного самоуправления муниципального образования муниципального округа Автово не распространяется действие второго абзаца пункта 4 ст.86 Бюджетного кодекса РФ. Следовательно, органы местного самоуправления муниципального образования муниципального округа Автово, в частности местная администрация муниципального образования муниципального округа Автово, вправе самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих.

Кроме того, местная администрация муниципального образования муниципального округа Автово финансируется из средств местного бюджета муниципального образования муниципального округа Автово. Согласно абзацу 1 статьи 145 Трудового кодекса РФ оплата труда руководителей в организациях, финансируемых из средств местного бюджета, производится в порядке и в размерах, которые определяются органами местного самоуправления.

Таким образом, абзац 5 статьи 38 оспоренного Закона Санкт-Петербурга противоречит также абзацу 1 статьи 145 Трудового кодекса РФ, и нарушает права заявителя как работника местной администрации муниципального образования муниципального округа Автово, ограничивая заработную плату заявителя предельными нормативами, то есть максимальным размером, и нарушает право заявителя как представителя работодателя - главы местной администрации муниципального образования муниципального округа Автово на увеличение размера заработной платы работникам местной администрации.

Р-в И.В. также пояснил, что ст.51 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" противоречит ч.1 ст.3, ст.15 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", вступившего в законную силу 2 ноября 2006 года, и ч.3 ст.32 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции, вступившей в законную силу 04.12.2006, согласно которым ответственность за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и сроков ответа на обращения граждан, в органы местного самоуправления может быть установлена только законодательством Российской Федерации. Как пояснил заявитель, данная норма нарушает его права, незаконно устанавливая вид ответственности и определяя вид наказания за нарушение им, заявителем, как главой местной администрации муниципального образования муниципального округа Автово порядка и срока ответов на обращения граждан в местную администрацию муниципального образования муниципального округа Автово.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В-ва Е.И. и представитель Губернатора Санкт-Петербурга Б-на И.И. просили суд отказать в удовлетворении требований Р-ва И.В. о признании недействующим с 1 января 2006 года абзаца 5 статьи 38 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", полагая, что данная норма не противоречит федеральному законодательству, и не возражали против удовлетворения его требований о признании недействующей с 4 декабря 2006 года статьи 51 этого же Закона Санкт-Петербурга.

Выслушав объяснения сторон, проверив представленные доказательства, заслушав заключение прокурора ... полагавшей заявление Р-ва И.В. подлежащим удовлетворению в части его требований о признании недействующей с 4 декабря 2006 года статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" и не подлежащим удовлетворению заявление Р-ва И.В. в части его требований о признании недействующим с 1 января 2006 года абзаца 5 статьи 38 этого же Закона Санкт-Петербурга, суд находит подлежащим удовлетворению заявление Р-ва И.В. в части его требований о признании недействующей с 4 декабря 2006 года статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" и не считает подлежащим удовлетворению заявление Р-ва И.В. в части его требований о признании недействующим с 1 января 2006 года абзаца 5 статьи 38 этого же Закона Санкт-Петербурга по следующим основаниям.

Согласно ч.2 и ч.5 ст.76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с п."н" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

В силу п.14 ст.5 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено правовое регулирование муниципальной службы.

Согласно ст.21 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст.4 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 16 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Санкт-Петербург как субъект Российской Федерации обладает полномочиями по регулированию вопросов муниципальной службы, в том числе в части установления размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего.

Согласно п.4 ст.86 Бюджетного кодекса Российской Федерации в муниципальном образовании, которому предоставляются дотации из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 138 или дотации из бюджета муниципального района в соответствии с пунктом 4 статьи 142.1 настоящего Кодекса, размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений, устанавливается не выше предельных значений, установленных законом субъекта Российской Федерации.

Как следует из п.3 ст.138 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации, из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) субъектов Российской Федерации, за исключением дотаций, указанных в пункте 4 настоящей статьи, предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

В силу п.4 статьи 142.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений, за исключением дотаций, предоставляемых в порядке, установленном пунктом 5 статьи 137 настоящего Кодекса, предоставляются поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района.

Таким образом, анализ указанных выше правовых норм позволяет сделать вывод о том, что пункт 3 статьи 138 и пункт 4 статьи 142.1 Бюджетного кодекса РФ устанавливает условия предоставления дотаций, наличие которых является основанием для установления законом субъекта Российской Федерации предельных нормативов установления размера оплаты труда (если уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности), а также содержит указание, из какого фонда финансовой поддержки (регионального или районного) подлежат выплате данные дотации муниципальным образованиям - муниципальным районам, городским округам, поселениям.

Как следует из ст.79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", организация местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге имеет определенные особенности.

В силу п.1 ст.79 указанного Федерального закона в Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Действительно, в пункте 3 статьи 138 и пункте 4 статьи 142.1 Бюджетного кодекса РФ не упоминается такой вид муниципального образования, как внутригородские территории, на которых органами местного самоуправления осуществляется местное самоуправление в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, однако из этого не следует вывод о том, что в случае предоставления муниципальным образованиям Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований законом Санкт-Петербурга не могут быть установлены предельные значения, выше которых не может быть установлен размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений.

Как указано в ст.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга кроме бюджетных полномочий, указанных в настоящей правовой норме, общих для всех субъектов Российской Федерации, в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами осуществляют иные полномочия, указанные в этой же правовой норме, в числе которых - определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Российской Федерации городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов.

Таким образом, субъект Российской Федерации Санкт-Петербург вправе самостоятельно решать вопросы объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, вправе образовать в составе бюджета Санкт-Петербурга региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований, установить порядок распределения средств указанного фонда.

Следовательно, при наличии тех же условий, которые предусмотрены п.4 ст.86, п.3 ст.138, п.4 ст.142.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то есть если уровень расчетной бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований в Санкт-Петербурге является основанием для предоставления им дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, из бюджета Санкт-Петербурга могут предоставляться указанные дотации с наступлением тех же последствий, которые предусмотрены п.4 ст.86 настоящего Кодекса: установление размера оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений устанавливается не выше предельных значений, установленных законом субъекта Российской Федерации Санкт-Петербурга.

Данный вывод подтверждается п.2 ст.53 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Российской Федерации, поскольку, как следует из этой правовой нормы, указанное правило распространяется на все виды муниципальных образований, а не только на муниципальные образования в виде муниципальных районов, городских округов, поселений.

Согласно ст.60, 61 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", часть дотаций из регионального фонда финансовой поддержки может быть полностью или частично заменена дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов). Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Представленными суду доказательствами подтверждено, что в Законе Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год" были предусмотрены дотации муниципальным образованиям Санкт-Петербурга из регионального фонда финансовой поддержки как в абсолютной сумме, так и в виде дополнительных нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в том числе для муниципального образования Автово дополнительный норматив отчислений от единого налога в 2006 году составил 45% (приложение 6 к Закону Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год"). На 2007 год также запланировано предоставление дотаций муниципальным образованиям Санкт-Петербурга из регионального фонда финансовой поддержки, в том числе для муниципального образования Автово дополнительный норматив отчислений от единого налога в 2007 году составит 10% (приложение 6 к Закону Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год") (л.д.155-210).

При таких обстоятельствах суд находит несостоятельными доводы Р-ва И.В. о том, что абз.5 ст.38 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" противоречит п.4 ст.86 Бюджетного кодекса РФ, в связи с тем, что муниципальные образования в Санкт-Петербурге, в том числе муниципальное образование Автово, являются внутригородскими территориями города федерального значения Санкт-Петербурга, не относятся ни к муниципальному району, ни к городскому округу, ни к поселению, так как данное обстоятельство не является препятствием для установления законом Санкт-Петербурга предельного норматива, в соответствии с которым определяется размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Суд также находит несостоятельными доводы Р-ва И.В. о том, что абз.5 ст.38 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" противоречит абзацу 1 ст.145 Трудового кодекса РФ.

Согласно абз.1 ст.145 Трудового кодекса РФ оплата труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров в организациях, финансируемых из местного бюджета, производится в порядке и размерах, определяемых органами местного самоуправления.

Установление Законом Санкт-Петербурга предельного норматива, в соответствии с которым определяется размер оплаты труда муниципальных служащих, не препятствует установлению в этих пределах актами органов местного самоуправления, в том числе и муниципального образования Автово, размеров должностных окладов муниципальных служащих. Это в полной мере соответствует требованиям ст.16 ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и не нарушает права органов местного самоуправления, в том числе и заявителя Р-ва И.В., являющегося главой местной администрации муниципального образования муниципального округа Автово Санкт-Петербурга, поскольку они самостоятельно устанавливают размеры должностных окладов муниципальным служащим в пределах, установленных указанным выше Законом Санкт-Петербурга, что соответствует требованиям федерального законодательства.

При таких обстоятельствах не имеется оснований для удовлетворения заявления Р-ва И.В. в части требований о признании недействующим с 1 января 2006 года абзаца 5 статьи 38 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Вместе с тем, суд находит подлежащим удовлетворению заявление Р-ва И.В. в части требований о признании недействующей с 4 декабря 2006 года статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" по следующим основаниям.

2 ноября 2006 года вступил в законную силу Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", которым устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ч.1 ст.1).

В соответствии с ч.1 ст.3 указанного Федерального закона правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим федеральным законом и иными федеральными законами.

Согласно ст.15 Ф3 "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" лица, виновные в нарушении этого федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с ч.3 ст.32 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции Федерального закона от 01.12.2006 N 198-ФЗ, вступившей в законную силу с 4 декабря 2006 года, за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращения граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.