ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 16 декабря 2005 года Дело N 3-130/2005
[О признании недействующими отдельных положений Порядка
использования субвенций бюджетам муниципальных образований
на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 год, утвержденного
областным законом от 29.11.2004 N 101-оз]
__________________________________________________________________
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26.04.06 N 33-Г06-7 настоящее решение оставлено без изменений.
__________________________________________________________________
Ленинградский областной суд в составе: председательствующего - судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Поповой Ю.С., при секретаре Демьянковой Н.В., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими пункта 5 (в части), пункта 7 (в части), пункта 9 (в части) Порядка использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 год, утвержденного в приложении 25 к закону Ленинградской области от 29.11.2004 N 101-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 год", установил:
Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующими:
1) пункта 5 Порядка использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 год, утвержденного в приложении 25 к закону Ленинградской области от 29.11.2004 N 101-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 год" (в редакции от 28.07.2005) в части слов "путем прямого перечисления денежных средств на расчетные счета поставщиков топливно-энергетических ресурсов, автоперевозчиков и переработчиков угля" с момента вступления его в силу, то есть с 01.01.2005;
2) пункта 7 Порядка использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 год, утвержденного в приложении 25 к закону Ленинградской области от 29.11.2004 N 101-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 год" (в редакции от 28.07.2005), в части слов "на прямые счета получателей бюджетных средств (территориальные финансовые органы Ленинградской области), поставщиков топливно-энергетических ресурсов" с момента вступления его в силу, то есть с 1 января 2005 года;
3) пункта 9 Порядка использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 год, утвержденного в приложении 25 к закону Ленинградской области от 29.11.2004 N 101-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 год" (в редакции от 28.07.2005), в части слов "направляет документы, подтверждающие факт оплаты поставщику топливно-энергетических ресурсов, в адрес получателей бюджетных средств (территориальных финансовых органов Ленинградской области) и "с момента вступления его в силу, то есть с 1 января 2005 года.
В обоснование заявленных требований указано, что 29 ноября 2004 года принят областной закон 101-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 год". Областными законами от 04.03.2005, 13.05.2005, 09.06.2005, 27.06.2005, 28.07.2005 в областной закон N 101-оз от 29.11.2004 были внесены изменения. Перечисленные областные законы в установленном порядке опубликованы в "Вестнике Правительства Ленинградской области" в 2005 году.
Названным областным законом, в том числе, утверждены: приложение 13 "Субвенции бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 год", приложение 9 "Ведомственная структура расходов областного бюджета Ленинградской области на 2005 год", приложение 25 "Порядок использования субвенций бюджетам муниципальных образований на оплату топливно-энергетических ресурсов на 2005 год".
Проанализировав нормы указанного областного закона и его приложений, руководствуясь ст.6, 158, 159, 162 Бюджетного кодекса РФ, прокурор считает, что перечисление денежных средств для финансирования поставок топлива со счетов областного бюджета на прямые счета получателей бюджетных средств (территориальные финансовые органы Ленинградской области), поставщиков топливно-энергетических ресурсов, автоперевозчиков и переработчиков угля согласно пунктам 5 и 7 Порядка нарушает право органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление бюджетного процесса (ст.31 Бюджетного кодекса РФ) и положения ст.38 БК РФ, в соответствии с которой перечисление денежных средств для финансирования поставок топлива со счетов областного бюджета должно производиться непосредственно на счета муниципальных образований, перечисленных в приложениях N 9 и 13 к областному закону N 101-оз.
Согласно п.1.1 Положения о Комитете финансов Ленинградской области (утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области N 319 от 27.12.2004) именно Комитет финансов Ленинградской области является финансовым органом и органом государственного финансового контроля. Указанным постановлением Управления Комитета финансов Ленинградской области в территориальных единицах Ленинградской области ликвидированы.
В связи с чем направление документов, подтверждающих факт оплаты поставщику топливно-энергетических ресурсов, в адрес территориальных финансовых органов Ленинградской области (что предусмотрено пунктом 9 Порядка) невозможно и противоречит пунктам 1.1, 2.4-2.6, 3.8, 4.5, 4.13 Положения о Комитете финансов Ленинградской области (утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области N 319 от 27.12.2004).
Участвующий в деле прокурор Попова Ю.С. просит удовлетворить заявление прокурора по тем доводам и основаниям, которые в нем изложены.
По мнению прокурора, субвенции на оплату топливно-энергетических ресурсов являются межбюджетными трансфертами (как форма расходов бюджета). Согласно ст.6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Перечисление денежных средств указанным в приложении 25 способом нарушает принцип самостоятельности органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление бюджетного процесса.
Субвенции на оплату топливно-энергетических ресурсов - это субвенции муниципальным образованиям, перечисленным в приложениях 9 и 13 к областному закону. Названные субвенции не могут одновременно являться субвенциями юридическим лицам, перечисленным в приложении 25 (поставщики топливно-энергетических ресурсов, перевозчики и т.д.).
Прокурор также полагает, что территориальный финансовый орган Ленинградской области (о котором говорится в п.9 приложения 25) - это орган субъекта РФ (Ленинградской области). Из текста названного пункта не следует, что в нем имеется в виду орган муниципального образования.
На момент принятия областного закона на территории Ленинградской области еще существовали территориальные управления комитета финансов Ленинградской области в муниципальных образованиях. После ликвидации управлений изменения в областной закон не внесены.
В письменном объяснении представитель Законодательного собрания Ленинградской области В.Медведев просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает его необоснованным.
Прокурором неверно истолкованы положения пунктов 5, 7 и 9 приложения 25 к областному закону. Требования прокурора являются злоупотреблением права. При удовлетворении требований прокурора возникнет необходимость в применении реституции. В результате право прокурора на защиту общественных и личных интересов граждан изменит свое социальное назначение.
В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области В.Медведев просит отказать в удовлетворении заявления прокурора.
Представитель считает, что прокурор поверхностно проанализировал положения приложения 25, без учета норм, содержащихся в пунктах 4 и 6 названного приложения 25.
Согласно пункту 6 приложения 25 к областному закону 101-оз от 29.11.2004 при обращении распорядителей бюджетных средств субвенция на оплату топливно-энергетических ресурсов может быть направлена на прямые счета муниципальных образований либо они могут быть перемещены иным образом. Передвижение бюджетных средств осуществляется на основании законов и договоров. Положение о том, что комитет финансов вправе перечислить напрямую денежные средства не распорядителю, а другому лицу, должно быть отражено в соответствующем договоре. Если указанное положение в договоре отсутствует, то денежные средства не могут быть перечислены другому лицу (а не распорядителю).
По существу, названный выше пункт в договоре является передачей соответствующих полномочий. Таким образом муниципальные образования передают полномочия перечислить бюджетные средства, принадлежащие ей, другому лицу.
Поэтому пункты 5, 7, 9 приложения 25 полностью соответствуют бюджетному законодательству (в частности, ст.31 и 38 Бюджетного кодекса РФ).
Прокурор неверно истолковывает содержание термина "распоряжение бюджетными средствами".
В случае, если бы приложение 25 не было принято, то в некоторых муниципальных образованиях денежные средства использовались бы не по назначению, что привело бы к нарушению прав граждан.
Поэтому в случае удовлетворения требований прокурора будут нарушены права граждан.
Кроме этого, субвенции на топливно-энергетические ресурсы учтены в бюджете каждого муниципального образования (приложение 13). Муниципальные образования дали соответствующие распоряжения о расходовании названных денежных средств; денежные средства израсходованы и оприходованы соответствующим образом. В бюджете любого муниципального образования в доходной части отражены субвенции на покупку топливно-энергетических ресурсов, а в расходной части - расходы на оплату топливно-энергетических ресурсов в адрес соответствующих поставщиков.
Не всегда по бюджетному процессу движение бюджетных средств происходит в следующем порядке; главный распорядитель - распорядитель - получатель.
Реально денежные средства двигаются из бюджета Ленинградской области "через" бюджет муниципальных образований к получателю этих бюджетных средств. Если бы названные средства не двигались бы "транзитом" через бюджеты муниципальных образований, то они не могли бы быть там учтены.
Следует учитывать, что в РФ введено казначейское исполнение бюджета, физически деньги не перемещаются.
Все пункты приложения 25 действуют во взаимосвязи, в совокупности.
Возможно, что пункт 9 приложения 25 и содержит некоторые терминологические неточности. Довод же прокурора о том, что под территориальными финансовыми органами в Ленинградской области (в оспариваемых пунктах) имеются в виду только территориальные финансовые органы подразделений органов государственной власти субъекта РФ, не обоснован.
Следует учитывать и то обстоятельство, что согласно пункту 4 ст.31 Бюджетного кодекса РФ муниципальные образования несамостоятельны в части определения форм и направлении расходов средств бюджета, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней.
Нормы, которые оспаривает прокурор, в настоящий момент не порождают правовых отношений, фактически не действуют. Таким образом, не имеет смысла отменять то, что не действует.
В письменном возражении представитель Губернатора Ленинградской области Уткин М.Ю. просит отказать в удовлетворении требований прокурора, считая их необоснованными.
Проанализировав положения ст.8, 74, 139, 140 Бюджетного кодекса РФ, представитель полагает, что органы государственной власти не вышли за пределы своих полномочий при утверждении пунктов 5, 7, 9 приложения 25 в областному закону 101-оз от 29.11.2004 в действующей редакции.
Доказательств нарушений ст.31 Бюджетного кодекса РФ при выделении конкретных сумм прокурором не представлено.
Содержание приложения 25 обусловлено требованиями ст.34 Бюджетного кодекса РФ.
При децентрализованной закупке топлива расходы на его приобретение были бы значительно выше.
В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Уткин М.Ю. требования прокурора не признает, просит в удовлетворении заявления отказать по тем доводам, которые изложены в письменных возражениях, и по доводам представителя Законодательного собрания Ленинградской области.
Как следует из норм, перечисленных в письменном возражении, именно субъект РФ вправе устанавливать порядок исполнения муниципальными образованиями расходных обязательств за счет субвенций. Каких-либо ограничений по данному вопросу в Бюджетном кодексе РФ не имеется.
В заявлении прокурора, по мнению представителя, указывается, как следует поступать, что является вмешательством в компетенцию другой ветви власти.
Реально денежные средства перечислялись в муниципальные образования и соответствующим образом учитывались.
Комитет финансов Ленинградской области является специализированным органом, является "кассиром" распорядителей и получателей бюджетных средств. На федеральном уровне соответственно распоряжается Федеральное казначейство и Министерство финансов РФ.
При утверждении приложения 25 к областному закону N 101-оз от 29.11.2005 органы государственной власти не превысили своих полномочий. Приложение 25 соответствует бюджетному законодательству.
Субвенции на оплату топливно-энергетических ресурсов не являются бюджетными средствами, предоставляемыми юридическим лицам. В приложениях 13 и 25 идет речь о субвенциях муниципальным образованиям, а не поставщикам топливно-энергетических ресурсов.
Превышения полномочий при принятии областного закона 101-оз и при утверждении приложения 25 не было, данных о нарушениях при перечислении конкретных денежных средств нет. Какие же нарушения допущены, непонятно.
В письменном возражении представитель Губернатора и Комитета финансов Ленинградской области Пугачев В.И. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает его необоснованным.
Проанализировав ст.31, 35, 69 Бюджетного кодекса РФ, представитель приходит к выводу о том, что правила предоставления и использования финансовой помощи (в том числе субвенций), установленные бюджетом того уровня, который предоставляет данную финансовую помощь, являются обязательными для получателя этих бюджетных средств.
Согласно же ст.215, 222 Бюджетного кодекса РФ осуществление платежей за счет бюджетных средств производится финансовыми органами - органами, организующими исполнение бюджетов, от имени и по поручению распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии с законом о бюджете по факту внесения последних в сводную бюджетную роспись.
Статьей 227 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц (не в пользу распорядителей и получателей бюджетных средств).
Слова "территориальные финансовые органы Ленинградской области" не содержат указаний на принадлежность этих органов к системе органов государственной власти или к органам местного самоуправления. Позиция прокурора в указанной части противоречит ст.215_1, 154, 157, ч.7 ст.151 Бюджетного кодекса РФ.
В ходе судебного разбирательства представитель Губернатора и Комитета финансов Ленинградской области Пугачев В.И. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает его необоснованным.
Проанализировав положения ст.6, 31, 35, 69, 152, 222, 227 Бюджетного кодекса РФ представитель считает требования прокурора необоснованными.
Оспаривая пункты 5, 7, 9 приложения 25, прокурор не учитывает положения пунктов 4, 6, 8 приложения 25. В случае же удовлетворения требований прокурора будут действовать пункты 4 и 6 приложения 25. Поэтому оплата денежных средств будет осуществляться напрямую на счета поставщиков топливно-энергетических ресурсов.
Порядок, изложенный в приложении 25 к областному закону N 101-оз от 29.11.2004 не нарушает прав муниципальных образований как распорядителей бюджетных средств. Такой порядок позволяет сократить процедуру прохождения денежных средств между участниками данных правоотношений.
Приложение 25 не нарушает и порядок межбюджетных отношений между участниками данного процесса, установленный бюджетным законодательством РФ.
Прокурором не представлено доказательств того, что согласно ст.31 и 38 Бюджетного кодекса РФ перечисление денежных средств на оплату поставок топливно-энергетических ресурсов должно производиться непосредственно на счета муниципальных образований.
Прокурор неверно толкует понятие субвенция. Согласно ст.6 Бюджетного кодекса РФ субвенция - это предоставление (а не перечисление) денежных средств бюджету другого уровня бюджетной системы РФ.
