Верховный Суд Российской Федерации
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 октября 2021 года N 78-КАД21-23-К3

[О признании недействующим подпункта 7_1 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" в части отнесения к вопросам местного значения муниципального округа Светлановское участие в работе призывной комиссии на территории муниципального образования и комиссии по постановке граждан на воинский учет на территории муниципального образования]

(Извлечение)

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зинченко И.Н., судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В. рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Вахрушева Юрия Валерьевича на решение Санкт-Петербургского городского суда от 17 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 года по административному делу N 3а-168/2020 по административному исковому заявлению Вахрушева Ю.В. о признании не действующим в части подпункта 7_1 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя административного истца Козелько А.П., поддержавшего доводы жалобы, возражения представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Лыжовой Н.А., представителя Губернатора Санкт-Петербурга Воробьева А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга) устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге, его правовые, территориальные, организационные и экономические основы; вступил в силу через десять дней после его официального опубликования 24 сентября 2009 года в газете "Санкт-Петербургские ведомости" N 179.

Подпунктом 7_1 пункта 2 статьи 10 указанного закона, введённым Законом Санкт-Петербурга от 26 марта 2014 года N 151-30, к вопросам местного значения муниципальных образований ряда муниципальных округов, перечисленных в этой норме, включая Светлановское, отнесено участие в работе призывной комиссии на территории муниципального образования и комиссии по постановке граждан на воинский учёт на территории муниципального образования.

Вахрушев Ю.В., считая, что приведённое законоположение в отношении муниципального округа Светлановское, на территории которого он проживает, противоречит Федеральному закону от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне" (далее - Закон об обороне), Федеральному закону от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (далее - Закон о воинской обязанности и военной службе), Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), обратился в суд с административным иском о признании этой региональной номы недействующей, ссылаясь на то, что он как лицо, участвующее в мероприятиях по призыву в отделе ФКУ "Военный комиссариат Санкт-Петербурга" по Выборгскому району, является субъектом отношений, регулируемых подпунктом 7_1 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга, положения которого нарушают его права как призывника на неприкосновенность тайны частной жизни, а также как жителя муниципального образования в связи с возможным расходованием местного бюджета на реализацию оспариваемых полномочий.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 17 июля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2020 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 года решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения.

В кассационной жалобе Вахрушев Ю.В. ставит вопрос об отмене обжалуемых судебных актов и о принятии нового решения об удовлетворении заявленных им требований, указывая, что закон в оспариваемой части принят с нарушением полномочий представительного органа субъекта Российской Федерации, который отнёс к вопросам местного значения один из вопросов ведения Российской Федерации - вопрос об обороне. Считает, что перечень вопросов местного значения исчерпывающим образом определён в Федеральном законе N 131-ФЗ и не может изменяться произвольно.

В связи с необходимостью проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2021 года дело истребовано, определением от 20 сентября 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды, исходя из правовой основы местного самоуправления, пришли к выводу, что Законом о воинской обязанности и военной службе органам местного самоуправления приданы самостоятельные полномочия по решению вопросов, связанных с участием в работе призывной комиссии и комиссии по постановке граждан на воинский учёт на территории муниципального образования, поэтому спорное положение закона субъекта Российской Федерации обоснованно относит к вопросам местного значения внутригородских муниципальных образований города федерального значения участие в работе призывной комиссии на территории муниципального образования и комиссии по постановке граждан на воинский учёт на территории муниципального образования и федеральному законодательству не противоречит.

С такими выводами согласиться нельзя, поскольку они постановлены на неправильном применении норм материального права ввиду неверного истолкования закона, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом N 131-ФЗ, в силу части 1 статьи 79 которого в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (часть 3 статьи 79 Федерального закона), то есть одной из особенностей организации местного самоуправления на территории города федерального значения Санкт-Петербурга является возможность определения перечня вопросов местного значения, отнесённых к ведению органов местного самоуправления, органами государственной власти Санкт-Петербурга путём издания соответствующего закона.

Особенности местного самоуправления в городах федерального значения, обусловленные их статусными характеристиками, установленными Конституцией Российской Федерации, были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, согласно правовой позиции которого положения законов и других нормативно-правовых актов городов федерального значения как субъектов Российской Федерации о правовом регулировании местного самоуправления не должны приобретать неконституционный смысл, расходящийся с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ (определения от 10 ноября 2002 года N 281-О, от 6 февраля 2003 года N 75-О, от 5 июня 2003 года N 274-О, от 30 сентября 2010 года N 1246-О-О).

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (часть 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ).

Вопросы местного значения городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального, городского округа, внутригородского района определены в статьях 14, 15, 16, 16_2 названного выше закона применительно к каждому виду муниципальных образований.

Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения (абзац второй части 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 16_2 этого закона.

В силу части 2 статьи 16_1 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района вправе решать вопросы, указанные в частях 1 и 1_1 указанной статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 поименованного закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесённые к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключённые из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счёт доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Аналогичные положения для органов местного самоуправления городского, сельского поселения содержатся в части 2 статьи 14_1 упомянутого закона, для органов местного самоуправления муниципального района - в части 2 статьи 15_1 данного закона.

Из приведённого нормативного регулирования следует, что органы местного самоуправления осуществляют решение вопросов местного значения, круг которых определён Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом N 131-ФЗ дифференцированно по видам муниципальных образований, а также осуществляют отдельные государственные полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесённым к вопросам местного значения, переданные для осуществления органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и иные государственные полномочия, если участие органов местного самоуправления в их осуществлении предусмотрено федеральными законами.

В частности, таким полномочием является участие органов местного самоуправления в пределах своей компетенции в исполнении гражданами воинской обязанности в соответствии с Законом о воинской обязанности и военной службе (пункт 6 статьи 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 26 указанного федерального закона призыв на военную службу граждан, не пребывающих в запасе, организуют военные комиссариаты через свои структурные подразделения и осуществляют призывные комиссии, создаваемые в муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению военного комиссара.

В состав призывной комиссии в том числе включается должностное лицо местного самоуправления, возглавляющее местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), или его заместитель - председатель призывной комиссии. Если призывная комиссия создана на внутригородской территории города федерального значения, на которой в соответствии с законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения местная администрация не сформирована, то председателем такой призывной комиссии является руководитель органа исполнительной власти (руководитель территориального органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя по решению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 27 Закона о воинской обязанности и военной службе).

Статьёй 9 названного выше закона предусмотрено участие местной администрации в лице своего представителя в составе комиссий по постановке граждан на воинский учёт, создаваемых в муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению военного комиссара.

Следовательно, исходя из положений Федерального закона N 131-ФЗ участие органов местного самоуправления в работе призывной комиссии и комиссии по постановке граждан на воинский учёт не отнесено к вопросам местного значения, по смыслу приведённых выше норм Закона о воинской обязанности и военной службе фактически является участием органов местного самоуправления в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьёй 19 Федерального закона N 131-ФЗ), а именно в осуществлении государственных полномочий в области воинской обязанности.

При таких данных отнесение Законом Санкт-Петербурга к вопросам местного значения муниципальных образований, перечисленных в пункте 2 статьи 10, участие в работе призывной комиссии на территории муниципального образования и комиссии по постановке граждан на воинский учёт на территории муниципального образования (подпункт 7_1) противоречит положениям Федерального закона N 131-ФЗ.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты (пункт 1 части 2 статьи 215 названного выше кодекса).

С учётом того, что перечень вопросов местного значения определён главой 3 Федерального закона N 131-ФЗ и не может в силу прямого указания в части 1 статьи 18 данного закона быть изменён иначе как путём внесения изменений в названный закон (за исключением прямо установленных им случаев), не относит к таким вопросам осуществление органами местного самоуправления полномочий в области воинской обязанности, принятые по делу судебные акты нельзя признать законными, следовательно, они подлежат отмене, как принятые с существенным нарушением норм материального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Вахрушева Ю.В.

Суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новое решение, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

Руководствуясь статьями 327, 328, 329, пунктом 5 части 1 статьи 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 17 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 года отменить и принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Вахрушева Юрия Валерьевича удовлетворить.

Признать недействующим подпункт 7_1 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" в части отнесения к вопросам местного значения муниципального округа Светлановское участие в работе призывной комиссии на территории муниципального образования и комиссии по постановке граждан на воинский учет на территории муниципального образования со дня вступления решения суда в законную силу.

Председательствующий

Судьи

Электронный текст документа

подготовлен АО "Кодекс" и сверен по:

файл-рассылка