ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 29 октября 2021 года N 3052-р
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 4 ноября 2020 г. N 666 "О сокращении выбросов парниковых газов":
1. Утвердить прилагаемую Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года (далее - Стратегия).
2. Федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации и иных документов стратегического планирования.
3. Федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим от имени Российской Федерации права собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий, обеспечить включение в программы деятельности таких предприятий мер, направленных на обеспечение развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов, и до 30 марта 2022 г. направить уточненные программы деятельности федеральных государственных унитарных предприятий в Минэкономразвития России.
4. Рекомендовать:
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации региональных программ (подпрограмм) и иных документов;
государственным корпорациям, Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и заинтересованным акционерным обществам с государственным участием обеспечить включение в свои стратегии деятельности мер, направленных на обеспечение развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов, и до 30 марта 2022 г. направить уточненные стратегии деятельности в Минэкономразвития России.
5. Минэкономразвития России обеспечить:
подготовку и ежегодное представление в Правительство Российской Федерации до 30 ноября года, следующего за отчетным, доклада о ходе реализации Стратегии, включая оценку прогресса в достижении целей и индикаторов Стратегии, уточнение долгосрочного прогноза выбросов парниковых газов;
разработку в 6-месячный срок совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями плана мероприятий по реализации Стратегии и внесение его в Правительство Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
М.Мишустин
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 29 октября 2021 года N 3052-р
Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года
I. Анализ международного контекста
1. Климатическая повестка
По оценке Межправительственной группы экспертов по изменению климата, начиная с 1970-х годов в мире наблюдается глобальное изменение климатических условий, которое проявляется в росте температуры и связано с увеличением концентрации парниковых газов в атмосфере. По состоянию на 2020 год глобальная средняя приземная температура воздуха на 1,1 градуса Цельсия превысила доиндустриальный уровень 1850-1900 годов.
Наблюдаемое в настоящее время и ожидаемое в перспективе изменение климата сопряжено с повсеместными и необратимыми последствиями для антропогенных и естественных систем, а также несет риски обеспечения безопасности и устойчивого развития. Для минимизации этих рисков необходима адаптация сфер государственного управления, отраслей экономики и региональной инфраструктуры к меняющимся климатическим условиям.
Международное сообщество признает, что изменение климата Земли и его неблагоприятные последствия являются предметом общей озабоченности человечества. В результате антропогенной деятельности произошло существенное увеличение концентрации парниковых газов в атмосфере, что усилило естественный парниковый эффект, повлекший дополнительное потепление поверхности и атмосферы Земли и неблагоприятное воздействие на экосистемы и человечество.
Для стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который бы не допускал опасного антропогенного воздействия на климатическую систему, была принята Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата (заключена в г.Нью-Йорке 9 мая 1992 г.) (далее - Рамочная конвенция), которая в настоящее время является правовой основой международного взаимодействия по вопросам изменения климата.
В развитие Рамочной конвенции 11 декабря 1997 г. в г.Киото был принят Киотский протокол к Рамочной конвенции, обязывающий стороны Киотского протокола, которые включены в приложение В к этому протоколу, ограничить или сократить выбросы парниковых газов в первом периоде действия обязательств с 2008 по 2012 годы, а для сторон Дохийской поправки к Киотскому протоколу - во втором периоде, с 2013 по 2020 годы. Количественные обязательства участвующих государств по ограничению или сокращению выбросов парниковых газов были определены, как правило, относительно базового 1990 года.
В целях активизации международных усилий по достижению конечной цели Рамочной конвенции после 2020 года на Конференции Сторон Рамочной конвенции 12 декабря 2015 г. было принято Парижское соглашение по климату (далее - Парижское соглашение). Парижское соглашение устанавливает долгосрочную температурную цель, которая заключается в удержании прироста глобальной средней температуры намного ниже 2 градусов Цельсия сверх доиндустриальных уровней и приложении усилий в целях ограничения роста температуры до 1,5 градуса Цельсия, признавая, что это значительно сократит риски и воздействия изменения климата.
Российская Федерация является стороной Рамочной конвенции (Федеральный закон "О ратификации рамочной Конвенции ООН об изменении климата"), Киотского протокола (Федеральный закон "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата") и Парижского соглашения (постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2019 г. N 1228 "О принятии Парижского соглашения").
В соответствии с приложением I к Рамочной конвенции Российская Федерация отнесена к числу стран, в которых происходит процесс перехода к рыночной экономике. Для таких стран предоставление финансовой и иной помощи развивающимся странам носит добровольный характер. Российская Федерация участвовала в реализации первого периода действия Киотского протокола, в рамках которого перевыполнила взятые на себя обязательства по ограничению антропогенных выбросов парниковых газов.
Парижское соглашение не содержит количественных целей по сокращению или ограничению выбросов парниковых газов. При этом страны - участницы Парижского соглашения сообщают о своем определяемом на национальном уровне вкладе в реализацию Парижского соглашения, который может содержать такие цели. Для достижения целей Парижского соглашения Российская Федерация заявила в 2020 году о своем первом определяемом на национальном уровне вкладе в реализацию Парижского соглашения и опубликовала первое сообщение по адаптации к изменениям климата (размещены на официальном сайте Рамочной конвенции).
Скорость потепления климата на территории Российской Федерации выше среднемировой, что обусловлено особенностями географического положения и климата. Среднегодовые температуры растут во всех физико-географических регионах и федеральных округах. Наибольшая скорость роста среднегодовой температуры отмечается на побережье Северного Ледовитого океана.
Воздействие изменения климата имеет комплексный характер и создает значительные риски, прежде всего для населения, национальной инфраструктуры и климатозависимых отраслей экономики. К числу наиболее значимых относятся риски экстремальных погодных явлений (например, масштабные наводнения или засушливые явления), риски совместного неблагоприятного воздействия (например, высокая температура и высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха) и риски деградации различных экосистем в результате изменения термического и влажностного режима (например, деградация многолетнемерзлых грунтов и горного оледенения, ускоренное старение зданий).
В силу значительной территории и многообразия природно-климатических условий изменение климата создает для Российской Федерации также новые возможности, в том числе такие, как увеличение периода навигации в акватории Северного морского пути, сокращение продолжительности отопительного периода, рост продуктивности растениеводства и поглощающей способности управляемых экосистем.
Для реализации международных климатических соглашений на наднациональном, национальном и субнациональном уровнях используются различные меры политики, стимулирующие в числе прочего технологический переход мировой энергетики от генерации на основе углеводородного сырья и других видов топлива к безуглеродным энергоресурсам и энергоресурсам с низким уровнем выбросов парниковых газов (далее - глобальный энергопереход). Глобальный энергопереход формирует новые тренды для устойчивого развития мировой энергетики и экономики и определяет новые вызовы для стран - экспортеров углеводородного сырья, связанные со снижением спроса на это сырье. В то же время активизация климатической повестки создает предпосылки для появления в мировой экономике новых рынков.
2. Тенденции климатического регулирования
Появление в ряде юрисдикций систем углеродного регулирования является значимым фактором, определяющим конкурентоспособность на рынках углеродоемкой продукции. Потенциальное распространение этого регулирования на международную торговлю может повлечь нарушение права Всемирной торговой организации и Рамочной конвенции.
По оценке Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде, с 2008 по 2018 год масса антропогенных выбросов парниковых газов в мире ежегодно увеличивалась на 1,5 процента и в 2018 году достигла 55 млрд. тонн эквивалента углекислого газа. При этом около 80 процентов эмиссии приходится на долю стран "Группы двадцати". По сравнению с 1990 годом масса глобальных выбросов парниковых газов увеличилась на 40-50 процентов. Основной вклад в увеличение выбросов парниковых газов вносят развивающиеся страны, выбросы которых по сравнению с 1990 годом увеличились в 2-4 раза.
Наиболее значимый вклад в глобальные антропогенные выбросы парниковых газов вносят Китайская Народная Республика, Соединенные Штаты Америки, Европейский союз, Индия, Российская Федерация, Япония, Бразилия и Индонезия. Вклад каждого из остальных эмитентов не превышает 2 процента глобальной эмиссии, но суммарно на их долю приходится 43 процента глобальной эмиссии. По показателю кумулятивного прироста ежегодных выбросов парниковых газов относительно уровня 1990 года лидируют Китайская Народная Республика, Индия, Соединенные Штаты Америки и Канада, по показателю снижения - Российская Федерация, Европейский союз и Великобритания. Кумулятивное сокращение ежегодных выбросов парниковых газов отдельными государствами и наднациональными объединениями в планетарном масштабе в значительной степени компенсировало рост выбросов парниковых газов в развивающихся странах и ряде развитых стран, что позволило замедлить темпы глобального потепления. В качестве национального вклада в глобальное реагирование на угрозу изменения климата страны заявляют целевые показатели ограничения выбросов парниковых газов. При этом более 60 стран заявили о цели достижения баланса между антропогенными выбросами парниковых газов и их поглощением (далее - "углеродная нейтральность") к 2050-2060 годам и ранее (Великобритания, государства - члены Европейского союза, Соединенные Штаты Америки, Китайская Народная Республика, Япония и др.).
Все большее число транснациональных корпораций участвуют в различных инициативах, направленных на сокращение выбросов парниковых газов, увеличение потребления возобновляемой энергии, повышение энергетической эффективности и содействие устойчивому развитию. Ряд крупных корпораций принял собственные стратегии развития с низким уровнем выбросов парниковых газов, в которых обозначены амбициозные планы по достижению "углеродной нейтральности" к 2050 году и ранее.
По оценке Программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН Хабитат), до 70 процентов глобальных антропогенных выбросов парниковых газов приходится на города. В связи с этим ряд городов реализует собственные климатические стратегии и планы, включающие в числе прочего стремление достичь "углеродной нейтральности". О намерении достичь "углеродной нейтральности" к 2050 году в настоящее время объявили более 100 городов, отдельные города планируют достичь "углеродной нейтральности" к 2025-2040 годам (Стокгольм, Хельсинки, Копенгаген и другие). Есть также климатические инициативы, в которых участвуют российские города (например, в Глобальном пакте мэров по климату и энергетике участвуют города Москва и Ростов-на-Дону).
По оценкам Всемирного банка, по состоянию на 1 апреля 2021 г. специальными мерами регулирования охвачено порядка 21 процента мировых эмиссий парниковых газов. Основными формами регулирования являются системы квотирования выбросов парниковых газов и системы углеродных налогов и сборов, в отдельных странах отмечаются также смешанные формы регулирования на национальном и региональном уровнях.
Для защиты национальных рынков планируются разного рода запреты на продажу (использование) углеродоемкой продукции. Так, отдельными странами объявлены планы по введению технических стандартов, ограничивающих уровень выбросов парниковых газов для автомобилей, что может привести к сокращению использования двигателей внутреннего сгорания (Норвегия, Дания, Великобритания, Испания, Франция, Китай, Германия). Одной из форм национального регулирования также является маркировка продукции в соответствии с национальными критериями экологической и энергетической эффективности (включая маркировку по уровню углеродного следа). Маркировка продукции может способствовать продвижению продукции, имеющей низкий углеродный след, а также систематизации информации об углеродном следе продукции на национальном рынке.
Наднациональные меры по регулированию или сдерживанию роста выбросов парниковых газов принимаются также в рамках мандата международных организаций и наднациональных объединений. Так, авиационные перевозки с 2012 года включены в Европейскую систему торговли квотами. Международной организацией гражданской авиации принята и внедряется система компенсации и сокращения выбросов углерода для международной авиации. В рамках Международной морской организации для морских судов установлены нормативы выбросов парниковых газов и формируется база данных по выбросам парниковых газов от морских международных перевозок.
В рамках Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) и на других международных площадках рассматриваются различные инициативы по созданию многосторонних механизмов климатического регулирования. С 2021 года Российская Федерация принимает участие в Международной программе действий по климату ОЭСР.
В рамках "Зеленого курса" Европейского союза предусматривается появление пограничного корректирующего углеродного механизма в отношении импорта углеродоемкой продукции, предусматривающего взимание дополнительного сбора с товаров в зависимости от объема удельных выбросов парниковых газов при их производстве. Планируется расширение действия Европейской системы торговли квотами на выбросы парниковых газов на новые сектора, а также отказ от бесплатных разрешений на выбросы парниковых газов для авиации.
Приведение финансовых потоков в соответствие с траекторией в направлении развития, характеризующегося низким уровнем выбросов и сопротивляемостью к изменению климата, является одной из 3 глобальных целей Парижского соглашения. В этой связи все большее распространение приобретают механизмы устойчивого, в том числе "зеленого" финансирования, которые ориентированы на принципы экологической, социальной и управленческой ответственности.
За последние 8 лет общий размер активов инвесторов в мире, учитывающих принципы экологической, социальной и управленческой ответственности, увеличился в 3 раза и достиг 40 трлн. долларов США. Скорость роста фондов "зеленых" облигаций за последние 3 года составляет в среднем 50 процентов в год. К концу 2020 года только общий объем мирового рынка этих облигаций достиг 1 трлн. долларов США.
Учитывая международную значимость климатической повестки, необходимость обеспечения энергоперехода, снижения объемов выбросов в атмосферу парниковых газов, а также широкий охват глобальной климатической политики, создающий дополнительные риски для российской экономики, первостепенную важность приобретает создание стимулов и условий для переориентации потоков капитала на финансирование устойчивого экологического, социального и экономического развития страны, а также адаптации участников финансового рынка к новым видам рисков при переходе к экономике устойчивого развития, в том числе к экономике с низким уровнем выбросов парниковых газов.
Необходимо обеспечить соответствие международным стандартам российских подходов к определению и верификации устойчивых, в том числе "зеленых", проектов. Важная роль в углеродоемких секторах производства отводится таксономии переходных проектов, которая ориентирована на проекты с высоким экологическим эффектом. Наличие собственной системы критериев и верификации устойчивых и переходных "зеленых" проектов позволит существенно расширить круг потенциальных инвесторов таких проектов и обеспечить доступ к более дешевому финансированию, а также избежать рисков неправомерного отнесения продукции к категории "зеленой" и сделать рынок новых финансовых инструментов максимально прозрачным.
В рамках устойчивого развития важным направлением является учет экологических, социальных и управленческих факторов в бизнес-стратегиях и риск-менеджменте финансовых организаций. Проведение мягкой политики по стимулированию финансового сектора к размеру минимальной доли "зеленых" финансовых инструментов в инвестиционных портфелях позволит выстроить качественную систему управления рисками на всех уровнях экономики и обеспечить стабильность финансовой системы с учетом климатических рисков.
3. Технологическое развитие
Устойчивое развитие мировой энергетики рассматривается в международной повестке в контексте перехода на технологии, использующие энергию солнца, ветра, энергии вод (в том числе энергию сточных вод), биомассы, биогаза, геотермальной энергии (далее - возобновляемые источники энергии), а также развитие технологий атомной и водородной энергетики.
В настоящее время мировой спрос на водород оценивается в 116 млн. тонн в год (на чистый водород приходится 74 млн. тонн в год, 42 млн. тонн водорода используется в смеси с другими газами в качестве сырья или топлива при производстве тепловой и электрической энергии). С учетом потребности в водороде при реализации национальных программ развития водородной энергетики стран Европы, Азиатско-Тихоокеанского региона и Соединенных Штатов Америки дополнительный мировой спрос на водород может составить 40-170 млн. тонн в год к 2050 году в зависимости от темпов мировой декарбонизации и механизмов государственной поддержки.
В энергетике ведутся также разработки более чистых технологий на основе природного газа, предусматривающих использование водорода и метано-водородной смеси, что позволит существенно повысить энергетическую эффективность топлива и обеспечить сокращение выбросов парниковых газов. Продолжается развитие технологий производства энергии на основе парогазового цикла и термоядерного синтеза.
В связи с развитием новейших промышленных технологий и по мере приближения параметров их энергетической эффективности к термодинамическому максимуму все большее значение приобретают повышение эффективности использования материалов, увеличение доли их повторного использования.
Развиваются также технологии утилизации отходов производства и потребления. Таким образом, в настоящее время развиваются технологии, способствующие сокращению использования в производственном цикле углеводородного сырья и общему сокращению объемов образования отходов, а также вовлечению в производство биоразлагаемых материалов.
Другим направлением выхода на траекторию развития с низким уровнем выбросов парниковых газов являются разработка и освоение технологий улавливания, переработки, использования и (или) захоронения углекислого газа, выбросы которого образуются в процессах промышленного и энергетического производства. При этом развитие этих технологий требует дополнительных стимулирующих мер со стороны государств и институтов развития.
Значимый вклад в сокращение прямых выбросов парниковых газов от сжигания топлива вносит наблюдаемая и все более масштабируемая электрификация транспорта. В 2019 году в мире было продано 2,3 млн. электромобилей (более 65 процентов продаж приходится на рынок Китайской Народной Республики и Европейского союза). По имеющимся оценкам, к 2030 году доля электромобилей на европейском рынке составит 57 процентов продаж транспортных средств, а к 2050 году - более 95 процентов.
4. Предпосылки разработки и предмет Стратегии
