САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 26 марта 2018 года Дело N 3а-79/2018
И МЕНЕМРОССИЙСК ОЙФЕДЕРАЦИИ
26 марта 2018 года Санкт-Петербург
Санкт-Петербургский городской суд в составе:
председательствующего судьи Павловой О.А.
при секретаре Кулик А.К.,
с участием прокурора Кононенко Н.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "СТАТУС ЭР" о признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования",
УСТАНОВИЛ:
Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 17 января 2018 года принят и Губернатором Санкт-Петербурга 26 января 2018 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" (л.д. 125).
Названным законом внесены изменения в Закон Санкт-Петербурга от 19 сентября 2007 года N430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования", в частности таблица "Перечень территорий зелёных насаждений общего пользования городского значения" Приложения 1 к Закону Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", дополнена позицией 1008-51, в которой указан сквер б/н на пересечении ул. Лодейнопольской и ул.Петрозаводской (пункт 1 статьи 1), соответствующие изменения внесены в схему 13-6 территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское), являющуюся приложением 3 к Закону "О зеленых насаждениях общего пользования" (пункт 2 статьи 1).
Закон Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга "gov.spb.ru" 26 января 2018 года.
Общество с ограниченной ответственностью "СТАТУС ЭР" обратилось в суд с административным иском о признании недействующими со дня принятия пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" в части включения в Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения строки 1008-51 и пункта 2 статьи 1 названного закона в части соответствующего включённой строке графического изображения территории на схеме 13-6 Схемы территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское) (л.д. 13).
В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что в состав сквера, отнесённого к территориям зелёных насаждений общего пользования, включен земельный участок, принадлежащий на праве собственности Р. и Ф., переданный административному истцу в аренду в целях строительства жилого дома. Административный истец полагает, что такое правовое регулирование противоречит положениям федерального законодательства, а именно пунктам 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 8 статьи 27 и пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, из которых следует, что землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Административный истец считает, что содержание оспариваемого закона не является определённым, поскольку им включена в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования территория, не отвечающая ни одному из признаков, установленных как статьёй 1 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", в который внесены изменения, так и пунктом 3 статьи 2, пунктом 1 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", положения которых не допускают возможность установления территорий зеленых насаждений общего пользования в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности. Также административный истец ссылался на нарушение процедуры принятия оспариваемого закона, закреплённой в части 2 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга, поскольку закон принят сразу в трёх чтениях в одном заседании, и процедуры, установленной статьёй 1, пунктом 4 статьи 6 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", допускающей отнесение территории к территориям зеленых насаждений общего пользования только по результатам проведения инвентаризации территории зеленых насаждений.
Обосновывая нарушение своих прав, административный истец ссылался на создание оспариваемыми правовыми нормами препятствий к осуществлению им строительства многоквартирного дома.
Представители административного истца в судебном заседании административный иск поддержали.
Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга в суд явились, возражали против удовлетворения административных исковых требований, полагая, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах предоставленной компетенции с соблюдением порядка их принятия и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, о чём представили также письменные возражения (л.д. 107-109, 112-116).
Так, представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга указал, что оспариваемым законом каких-либо ограничений прав административного истца на принадлежащий ему на праве аренды земельный участок в контексте понятия ограничения, содержащегося в статье 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не установлено; федеральным законом, в частности частью 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктом 2 пункта 1 статьи 40, пунктами 3 и 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, установлены определённые рамки по реализации принадлежащих собственнику прав; административный истец не представил доказательств того, что является участником правоотношений, регулируемых оспариваемыми нормами, либо, что к нему данные нормы были применены, утверждение административного истца о нарушении прав собственника являются неправомочными, поскольку административный истец является арендатором.
Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить административный иск, суд считает, что заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в том числе, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, абзацу 4 статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.
В рамках реализации предоставленных полномочий принят Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", который, как следует из его преамбулы, направлен на обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, охрану и защиту зеленого фонда Санкт-Петербурга и регулирует вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге.
Согласно пункту 1 статьи 2 названного закона в Санкт-Петербурге территории зеленых насаждений подразделяются на следующие виды: территории зеленых насаждений общего пользования, территории зеленых насаждений, выполняющих специальные функции, территории защитных лесов, территории зеленых насаждений особо охраняемых природных территорий.
Территориями зеленых насаждений общего пользования являются находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц.
Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга; включение территорий зеленых насаждений в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, внесение изменений в данный перечень в части границ и площадей территорий зеленых насаждений общего пользования, а также исключение территорий зеленых насаждений из перечня территорий зеленых насаждений общего пользования осуществляется путем внесения изменений в соответствующий закон Санкт-Петербурга (пункты 1 и 4 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге").
Исходя из изложенного, оспариваемый закон Санкт-Петербурга, которым внесены изменения перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий.
Как указывалось выше, оспариваемый нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru), что соответствует требованиями пункта 2 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга".
Закон Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" принят в двух чтениях при отсутствии поправок на двух заседаниях (очередном и внеочередном) Законодательного собрания Санкт-Петербурга, состоявшихся 17 января 2018 года, что соответствует процедуре принятия законов субъекта Российской Федерации, установленной пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьёй 32 Устава Санкт-Петербурга (л.д. 117-124). Доводы административного истца об обратном подлежат отклонению, поскольку в приведённых нормативных правовых актах не содержится запрета на проведение законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации двух заседаний, в которых рассматривается проект закона субъекта Российской Федерации, в один день.
Что касается доводов административного истца о нарушении при принятии закона процедуры, установленной статьёй 1, пунктом 4 статьи 6 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", допускающей отнесение территории к территориям зеленых насаждений общего пользования только по результатам проведения инвентаризации территории зеленых насаждений, они не подлежат проверке, поскольку, исходя из части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в порядке производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов такие акты подлежат проверке только на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе и применительно к процедуре их принятия, а к таким актам Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" не относится.
Вместе с тем, суд находит доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованными в связи со следующим.
В силу пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Пунктом 12 статьи 85 и пунктом 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Анализ приведенных норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к территориям общего пользования, в том числе к скверам, могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям и к таким территориям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность.
Соответственно, и к территориям зеленых насаждений общего пользования, под которыми, как указывалось, согласно пункту 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" понимаются находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц, не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.
Однако, из материалов дела усматривается, что оспариваемым законом к территориям зеленых насаждений общего пользования отнесён сквер, расположенный на пересечении ул. Лодейнопольской и ул.Петрозаводской, при этом из прилагаемой к оспариваемому закону схемы 13-6 усматривается, что в границах территории сквера находится земельный участок, площадью 3954 кв.м, кадастровый номер 78:07:0003163:2629, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, ул. Лодейнопольской, принадлежащий на праве собственности физическим лицам Р. и Ф., переданный в аренду на срок 5 лет с 15 июня 2017 года для строительства жилого дома административному истцу обществу с ограниченной ответственностью "СТАТУС ЭР" (л.д. 17, 18-24, 25-29, 30-34, 35-43, 113, 125-126). Из указанного в том числе усматривается, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемыми им нормами.
Право собственности на указанные земельные участки зарегистрировано за Р. и Ф. - 28 апреля 2017 года.
Таким образом, на дату принятия оспариваемого закона земельный участок, включённый им в границы территорий зеленых насаждений общего пользования, находился в частной собственности.
Такое правовое регулирование не только противоречит вышеуказанным положениям федерального законодательства, но и не отвечает установленным региональным законодателем критериям отнесения территорий к территориям зеленых насаждений общего пользования, указанным в пункте 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", а также в статье 1 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", согласно которой территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 (подпункт "и" пункта 3), относит к коррупциогенным факторам устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относит нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
В оспариваемых положениях наличествует указанный коррупциогенный фактор, поскольку отнесение спорного земельного участка, находящегохся в частной собственности, к территориям зеленых насаждений общего пользования, в то время как тем же нормативным правовым актом, а также пунктом 3 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", согласно которому правоотношения по созданию, содержанию, использованию, учету, охране и восстановлению зеленых насаждений, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности, не подпадают под действие данного закона, такая возможность прямо исключена, свидетельствует о наличии внутренних противоречий между нормами Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", а также Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", порождающих неясность, двусмысленность, несогласованность правового регулирования.
Вопреки доводам административного ответчика Законодательного собрания Санкт-Петербурга, оспариваемые положения нарушают права и законных интересы административного истца как арендатора спорного земельного участка, поскольку реализация соответствующих правомочий, предоставленных ему договором аренды и законом, для него ограничена. Помимо ограничений, установленных вышеприведёнными положениями федерального законодательства, Законом Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", на территориях зеленых насаждений общего пользования запрещено предоставление земельных участков для размещения объектов капитального строительства, за исключением случаев размещения объектов зеленых насаждений, строительства, реконструкции, капитального ремонта вестибюлей метро, киосков вентиляционных шахт метрополитена, сооружений инженерных сетей метрополитена, шахт тоннельных канализационных коллекторов, без возведения наземных сооружений; ограничение использования неограниченным кругом лиц территорий зеленых насаждений общего пользования, в том числе временное прекращение доступа на указанные территории или их части, разрешено только в целях охраны территорий зеленых насаждений, проведения работ по ремонту объектов зеленых насаждений, восстановлению зеленых насаждений, включая ликвидацию последствий природных и техногенных катастроф, а также для проведения в установленном порядке работ по благоустройству и инженерному обеспечению этих территорий (пункты 5 и 6 статьи 15). Таким образом, оспариваемые нормы препятствуют административному истцу осуществлять строительство многоквартирного дома на спорном земельном участке на основании разрешения на строительство N78-013-0366-2016, выданного ему 30 декабря 2016 года Службой государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга (л.д. 44-46).
Возражения административного ответчика Законодательного собрания Санкт-Петербурга в остальной части лишены правовой аргументации в контексте связи с основаниями заявленных требований и вышеизложенными выводами суда, в связи с чем, судом отклоняются.
При таких обстоятельствах административные исковые требования подлежат удовлетворению, оспариваемые положения подлежат признанию недействующими в той мере, в которой они распространяются на земельный участок административного истца.
Определяя момент, с которого вышеназванные положения подлежат признанию недействующими, суд учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П, согласно которой решение суда общей юрисдикции, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением лишения такого акта юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.
Принимая во внимание и то, что оспариваемый закон принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга в пределах его полномочий, данный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в указанной части с момента вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "СТАТУС ЭР" удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу строку 1008-51 пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" и приложение к указанному закону, в той мере, в которой они распространяются на земельный участок, площадью 3954 кв.м, кадастровый номер 78:07:0003163:2629, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, ул. Лодейнопольская.
Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность опубликовать данное решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья О.А.Павлова
Электронный текст документа
подготовлен АО "Кодекс" и сверен по:
файл-рассылка
