САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 31 января 2014 года Дело N 3-21/14


[О признании недействующим в части распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 17.06.2013 N 10-290]

Санкт-Петербургский городской суд в составе председательствующего судьи Витушкиной Е.А., с участием прокурора Травкиной О.Ю., при секретаре Даньковой Н.М., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Ромашкина Романа Николаевича, Шапчица Павла Анатольевича, Андроновой Ольги Олеговны об оспаривании в части распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 17.06.2013 N 10-290 "О включении достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и об определении характера использования его территории, ограничениях на использование данной территории и требованиях к характеру хозяйственной деятельности, проектированию и строительству",

установил:

Приказом Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (далее - КГИОП) от 15.05.2001 N 48 в Список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность включен объект по адресу Красногвардейская пл., 2 (территория между р.Невой и левым берегом устья р.Большой Охты), именуемый "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703: участки культурного слоя, грунтовый могильник", в качестве объекта археологии.

Ранее, 16.02.98 на объект по указанному адресу, именуемый "Охта 1 (Ниеншанц)" был составлен паспорт памятника археологии.

В отношении этого объекта, расположенного на Охтинском мысу, на протяжении ряда лет проводились охранные археологические исследования и охранно-спасательные археологические мероприятия; корректировались описание и границы объекта, что находило свое отражение в учетных карточках, составленных 20.05.2003, 30.03.2009, 21.08.2009, и учетной карте от 26.01.2010, в которых объект отнесен к памятнику археологии.

В период с 16 по 31 августа по заданию ЗАО "Общественно-деловой центр "Охта", на основании договоров, заключенных между ЗАО "ОДЦ "Охта" в лице Президента партнерства "Национальный союз экспертов" Шестакова В.А. и экспертами Лагуниным И.И., Свешниковой О.А., Степановой Е.А., последними проведена государственная историко-культурная экспертиза, заключением которой от 31.08.2011 (далее - Акт экспертизы от 31.08.2011) признано обоснованным включение в единый государственный Реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народом Российской Федерации (далее - Реестр) объекта культурного наследия, наименование которого определено как "Охтинский мыс: культурный слой 5 тыс. до н.э. - 20 в.", а вид и категория объекта как достопримечательное место регионального значения (т.2 л.д.36-59).

05.03.2012 КГИОП согласовал Акт экспертизы от 31.08.2011 и принял Распоряжение от 05.03.2012 N 10-91, которым включил в Реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения достопримечательное место "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в.", исключив из Списка вновь выявленных объектов культурного наследия, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность выявленный объект культурного наследия "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703: участки культурного слоя, грунтовый могильник" (т.4 л.д.49-54).

17.06.2013 КГИОП принял распоряжение N 10-290 "О включении достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и об определении характера использования его территории, ограничениях на использование данной территории и требованиях к характеру хозяйственной деятельности, проектированию и строительству" (далее - Распоряжение).

Пунктом 1 Распоряжения включено в Реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения достопримечательное место "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в.".

Исключен из Списка вновь выявленных объектов культурного наследия, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, утвержденного приказом КГИОП от 10.02.2001 N 48, выявленный объект культурного наследия "Ниеншанц (Охта 1) Шведская крепость 1611-1703: участки культурного слоя, грунтовый могильник" (пункт 2).

Утвержден Предмет охраны объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательное место "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." согласно приложению N 1 к Распоряжению (пункт 3).

Утвержден План границ территории объекта культурного наследия регионального значения, достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." и описание его границ согласно приложению N 2 к Распоряжению (пункт 4).

Утверждено Положение о характере использования территории объекта культурного наследия регионального значения достопримечательное место "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в.", ограничениях на использование данной территории и требованиях к характеру хозяйственной деятельности, проектированию и строительству согласно приложению N 3 к Распоряжению (пункт 5).

Пунктом 8 Распоряжения признано утратившим силу вышеуказанное распоряжение КГИОП от 05.03.2012 N 10-91 "О включении достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." в единый государственный реестр объектов культурного наследия".

Заявители Ромашкин Р.Н. и Шапчиц П.А. обратились в Красногвардейский районный суд Санкт-Петербурга с заявлениями об оспаривании распоряжения КГИОП от 17.06.2013 N 10-290 "О включении достопримечательного места "Охтинский мыс: культурный слой V тыс. до н.э. - XX в." в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и об определении характера использования его территории, ограничениях на использование данной территории и требованиях к характеру хозяйственной деятельности, проектированию и строительству".

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 30.10.2013 дело по указанным заявлениям направлено для рассмотрения по подсудности в Санкт-Петербургский городской суд, куда впоследствии с самостоятельными требованиями об оспаривании этого же нормативного правового акта обратилась Андронова О.О.

В обоснование требований заявители ссылаются на противоречие Распоряжения отдельным положениям Европейской Конвенции об охране археологического наследия, Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 N 569, Закона Санкт-Петербурга от 12.07.2007 N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге", Положения о КГИОП, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2004 N 651. Согласно уточненным требованиям заявителей пункт 8 Распоряжения ими не оспаривается, поскольку в этой части акт не нарушает их права, свободы и законные интересы. Оспаривая Распоряжение в остальной части, заявители полагают нарушенными их конституционное право на доступ к культурным ценностям, право на сохранность объектов культурного наследия, предусмотренное пунктом 1 статьи 7 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Ромашкин Р.Н. в суд не явился, извещен о рассмотрении дела через своего представителя Антоненко Е.Н., который просил рассматривать дело в его отсутствие, настаивал на удовлетворении заявления с учетом отказа от требований в части пункта 8 Распоряжения.

Шапчиц П.А. и Андронова О.О., их представитель адвокат Ахаев Ш.С. в суд явились, заявленные требования поддержали.

Представитель КГИОП Трушина Ж.Г. в суд явилась, полагала оспариваемый акт принятым в пределах компетенции органа власти на основании обоснованно согласованного акта государственной историко-культурной экспертизы, представила письменные возражения на заявленные требования.

Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, как собственника земельных участков на территории объекта, ЗАО "Общественно-деловой центр "Охта" Бурлаков А.Г. в суд явился, возражал против удовлетворения заявлений, представил письменные возражения, заявил о пропуске Андроновой О.О. срока для обращения в суд по оспариванию акта в его ненормативной части.

Выслушав заявителей и их представителя, представителей заинтересованных лиц, исследовав представленные доказательства, заслушав мнение прокурора, полагавшей, что заявления подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования; если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. Проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта (пункт 23).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно пункту 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 30.06.2010 N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" правовой акт исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступает в силу не ранее дня его официального опубликования.

Как следует из содержания оспариваемого акта, он затрагивает права граждан в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В силу статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 30.06.2010 N 445-112 официальным опубликованием правового акта исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет в виде электронной копии бумажного документа, а также в виде электронного оригинала.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.06.2011 N 865 "О порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" к источникам официального опубликования правовых актов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга отнесены, в том числе, официальные сайты исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, создаваемые в порядке, устанавливаемом Правительством Санкт-Петербурга.

Поскольку обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), судом у КГИОП были истребованы доказательства официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта (т.4 л.д.6, 8).

Согласно справке КГИОП первое официальное опубликование оспариваемого Распоряжения осуществлено 25.06.2013 на официальном сайте КГИОП (т.4 л.д.80), вместе с тем суду достоверных доказательств официального опубликования оспариваемого Распоряжения в указанный период - не представлено.

Как следует из пояснений представителя КГИОП в суде, распечатка текста официально опубликованного документа с сайта не может быть представлена суду, поскольку с января 2014 года доступ к сайту КГИОП затруднен.

Вместе с тем, следует учитывать, что доказательства официального опубликования акта были истребованы у КГИОП еще 28.11.2013 (т.4 л.д.6, 8, 55, 64), 13.12.2013 в ответ на запрос суда представлена только распечатка с сайта, которая свидетельствует о том, что об указанном Распоряжении была размещена информация в разделе "новости" (т.4 л.д.88).

Ссылки представителя КГИОП на то, что заявители смогли получить текст акта с сайта КГИОП, не подтверждают его официальное опубликование, поскольку как следует из пояснений заявителей и представленного Андроновой О.О. протокола осмотра доказательства от 16.12.2013 доступ к акту КГИОП с N 10-290 невозможен (т.4 л.д.188-202).

Кроме того, суд лишен возможности проверить идентичность текста подписанного акта и размещенного на сайте.

Ссылки КГИОП на распечатки со страниц пользователей сети Интернет, содержащих ссылки на оспариваемый акт, также не могут быть признаны судом в качестве доказательства указанных КГИОП обстоятельств, поскольку сведений о том, что оспариваемое Распоряжение было опубликовано в соответствии с требованиями пункта 1.3 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29.06.2011 N 865 "О Порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных органов государственной власти Санкт-Петербурга" (в виде электронной копии бумажного документа, а также в виде электронного оригинала), в представленных КГИОП распечатках из сети Интернет не имеется.

Оценивая доводы КГИОП, следует также учитывать, что при рассмотрении настоящего дела в районном суде, представитель КГИОП настаивал на том, что оспариваемое Распоряжение является ненормативным правовым актом, в связи с чем нет оснований полагать, что этот акт был официально опубликован в соответствии с требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам.

Кроме того, КГИОП не представлены доказательств соблюдения в июне 2013 года требований, установленных разделом 3 Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных органов государственной власти Санкт-Петербурга", утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.06.2011 N 865, относительно опубликования нормативных правовых актов.

То обстоятельство, что 25.06.2013 оспариваемое Распоряжение не было официально опубликовано и не вступило в силу, следует также из ответа Губернатора Санкт-Петербурга депутату Вишневскому Б.Л. от 26.06.2013, о нахождении соответствующего акта в стадии подготовки (т.3 л.д.89).

Таким образом, суд не может признать доказанным, что КГИОП 25.06.2013 было осуществлено официальное опубликование акта и обеспечена населению возможность ознакомиться с его содержанием.

Как следует из представленных доказательств и не опровергается заявителями, официально оспариваемое Распоряжение опубликовано 11.12.2013 на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет в разделе "Законодательство": "Электронное официальное опубликование" (т.4 л.д.81-87), то есть с указанной даты оно вступило в силу, в связи с чем суд осуществляет проверку соответствия оспариваемого акта законодательству, действующему в указанный период.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

По смыслу указанного акта, федеральный законодатель, провозглашая государственную охрану объектов культурного наследия одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, одновременно наделяет органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по решению вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, государственной охране объектов культурного наследия регионального значения, в том числе вопросов государственного учета объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (статьи 9.2, 18, 33).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются, в том числе, городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои.

Статья 4 Федерального закона подразделяет объекты культурного наследия на категории. Так, к объектам культурного наследия федерального значения относятся объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия; к объектам культурного наследия регионального значения относятся объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации.

Как следует из содержания оспариваемого акта, к объекту культурного наследия регионального значения отнесен участок грунтового могильника и остатки древних укреплений - участки культурного слоя, включающие остатки Малого воротного равелина, бастиона Гварн, западной стороны Гельфмельтова бастиона, основание Карлова бастиона.

Вместе с тем в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ такие объекты относятся к объектам археологического наследия, то есть к объектам культурного наследия федерального значения, которые в соответствии со статьей 18 указанного Федерального закона включаются в Реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании акта Правительства Российской Федерации. К компетенции же органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с указанной нормой относится принятие решения о включении в Реестр объектов культурного наследия регионального значения.

В соответствии со статьей 3 Закона Санкт-Петербурга от 20.06.2007 N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге" к компетенции Правительства Санкт-Петербурга относится принятие решения о включении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в Реестр.

Положением о КГИОП, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2004 N 651, указанный орган исполнительной власти Санкт-Петербурга наделен правом: определять характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование указанной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места в отношении объектов культурного наследия регионального значения (п.3.48); утверждать границы территорий объектов культурного наследия регионального значения (п.3.56); принимать решение о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе включить указанный объект в реестр (п.3.58-1).