В сфере теплоснабжения в настоящее время наблюдается целый ряд нерешенных проблем. Накопленный высокий износ основных производственных фондов приводит к увеличению числа повреждений объектов теплоснабжения и аварий, росту потерь тепловой энергии при ее передаче, общему снижению уровня надежности и качества теплоснабжения, горячего водоснабжения. Для кардинального изменения ситуации нужны масштабные инвестиции в модернизацию оборудования, окупаемость которых практически невозможна в существующих условиях из-за сдерживания роста регулируемых цен (тарифов), снижения полезного отпуска тепловой энергии в результате ухода потребителей из централизованного теплоснабжения, недовольных негибкой ценовой политикой, а низкая платежная дисциплина потребителей тепловой энергии дополнительно снижает возможности для своевременной модернизации оборудования. Привлечь стороннего инвестора в рамках сложившейся системы отношений не удается из-за высоких регуляторных рисков. При этом у самих участников рынка нет инструментов и экономических стимулов заниматься решением накопленных проблем: в системе теплоснабжения нет единого ответственного за надежность и качество теплоснабжения, а у потребителей нет адекватных механизмов, позволяющих добиваться компенсации при нарушениях и требовать улучшения ситуации.
Самые эффективные по технологии участники рынка тепловой энергии - источники, функционирующие в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, находятся в особо сложном положении из-за наличия перекрестного субсидирования между двумя рынками с разным порядком ценообразования: регулируемые тарифы на тепловую энергию для них зачастую занижаются, а нерегулируемые цены на рынке электрической энергии и мощности в силу его специфики не позволяют покрыть эти убытки. В результате наиболее технологически эффективные источники, в частности, по показателям использования топлива, оказываются экономически невыгодными.
Выходом из создавшегося положения со всеми вышеперечисленными проблемами может стать принципиальное изменение подхода к системе отношений и к модели ценообразования в сфере теплоснабжения.
Законопроект ставит целью создание условий для возникновения новой сбалансированной системы отношений между всеми участниками процесса теплоснабжения, основанной на экономических стимулах к повышению эффективности, надежности и качеству ее функционирования, при справедливой цене на тепловую энергию для конечных потребителей.
В качестве справедливой цены для конечных потребителей в зоне деятельности единой теплоснабжающей организации предлагается рассматривать цену тепловой энергии (мощности), определяемую исходя из минимальной стоимости тепловой энергии (мощности), которую можно произвести и поставить потребителям с использованием наилучших доступных технологий (далее - индикативный уровень цены на тепловую энергию (мощность)).
Внедрение новой системы отношений предлагается осуществлять на всей территории Российской Федерации с использованием переходного периода, который связан с постепенным доведением регулируемых тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, до индикативного уровня цены на тепловую энергию (мощность). Переходный период устанавливается с 1 июля 2014 года до достижения одной из более поздних дат: дата достижения индикативного уровня цены на тепловую энергию (мощность) или 1 января 2016 года. По завершении указанного переходного периода индикативный уровень цены на тепловую энергию (мощность) становится предельным уровнем нерегулируемой цены для потребителей. При этом Правительством РФ по предложению уполномоченного органа власти субъекта РФ могут быть определены территории, на которых сохранится действующая система регулирования цен (тарифов) для всех участников процесса теплоснабжения (далее - регулируемые зоны теплоснабжения). Законопроектом устанавливаются критерии, при соответствии которым территории РФ могут быть отнесены к регулируемым зонам теплоснабжения.
Для решения поставленных задач законопроектом предлагаются следующие изменения.
1. Изменения в Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении":
1) Ускорение назначения единой теплоснабжающей организации (далее - ЕТО), изменение ее роли.
ЕТО в границах своей зоны деятельности становится единым закупщиком товаров (услуг) в сфере теплоснабжения и поставщиком тепловой энергии (мощности), теплоносителя, отвечающим перед каждым потребителем за надежное и качественное теплоснабжение, горячее водоснабжение, с поэтапным наделением ЕТО функциями по оптимизации и развитию системы теплоснабжения.
В целях ускорения назначения ЕТО этот процесс отделяется от процесса утверждения схем теплоснабжения. Минэнерго России и органы исполнительной власти субъектов РФ (в зависимости от численности населенного пункта) наделяются полномочиями по назначению ЕТО до утверждения схемы теплоснабжения. Назначение ЕТО осуществляется при условии принятия обязательств по разработке схемы теплоснабжения.
Для того чтобы стать ЕТО могли только экономически мотивированные и добросовестные организации, законопроектом предусматривается установление требований к претендентам на получение статуса ЕТО. Согласно законопроекту ЕТО не могут стать учреждения, владеющие объектами теплоснабжения на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Это ограничение связано с тем, что финансовое обеспечение таких учреждений осуществляется из средств соответствующего бюджета, а соответственно, они не имеют экономической заинтересованности в повышении эффективности систем теплоснабжения. В системах теплоснабжения, в которых объекты теплоснабжения преимущественно принадлежат организациям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на переходный период статус ЕТО может быть присвоен одной из таких организаций. При этом указанные организации должны привести себя в соответствие с заданными требованиями. Законопроект предусматривает для этого стимулирующие меры. Аналогичный порядок предусматривается также в отношении ранее назначенных ЕТО, которые владеют объектами теплоснабжения на таком праве.
Остальные требования к претендентам на статус ЕТО, в том числе имущественные требования, будут определены Правительством РФ.
Законопроект устанавливает цели и основные принципы осуществления ЕТО своей деятельности, в том числе:
повышение публичности и прозрачности деятельности ЕТО;
обеспечение безопасного функционирования систем теплоснабжения;
развитие систем теплоснабжения с использованием наилучших доступных технологий в целях повышения надежности и качества теплоснабжения, горячего водоснабжения, поставки горячей воды без перерывов.
Для реализации функционирования ЕТО как единого закупщика и поставщика законопроект устанавливает порядок действий всех субъектов теплоснабжения по перезаключению договоров, максимально допустимый срок действия договоров, заключенных до назначения ЕТО, а также обязательства ЕТО по направлению оферт потребителям, поставщикам тепловой энергии и теплосетевым организациями. Эти меры позволят избежать затягивания процесса, обеспечат единый алгоритм действий, а также существенно снизят возможные правовые и коммерческие риски организаций - участников процесса.
2) Изменение принципов ценообразования в сфере теплоснабжения:
а) С 1 июля 2014 года предусматривается полная отмена регулирования цен (за исключением объемов, поставляемых населению) в следующих случаях:
на производимый, передаваемый и поставляемый пар, как в виде тепловой энергии, так и в виде теплоносителя;
в отношении потребителей, теплопотребляющие установки которых технологически соединены с источником тепловой энергии непосредственно или через тепловую сеть, принадлежащую на праве собственности или ином законном основании теплоснабжающей организации, владеющей таким источником тепловой энергии, или потребителю, и указанные объекты не имеют иного технологического соединения с системой теплоснабжения, входящей в зону деятельности ЕТО (потребитель на коллекторах).
в отношении потребителей, которые не потребляли тепловую энергию более года (право заключить соответствующий договор у участников рынка есть только до 1 января 2015 года).
Законопроект содержит норму, в соответствии с которой при тарифном регулировании не учитываются тарифные и экономические последствия, возникающие в связи с осуществлением деятельности по нерегулируемым ценам, то есть при отмене тарифного регулирования не должен произойти рост тарифов для остальных потребителей, в том числе из-за убытков теплоснабжающих организаций. При этом цены (тарифы), подлежащие регулированию, должны учитывать экономически обоснованные расходы и не могут быть снижены из-за доходов от нерегулируемой деятельности.
Такие изменения предоставляют возможность определения цен на отдельные товары в сфере теплоснабжения по соглашению сторон, что необходимо для предотвращения ухода потребителей от централизованного теплоснабжения на индивидуальные автономные источники теплоснабжения, наблюдаемого в настоящее время из-за отсутствия возможности договориться об иной цене, кроме как установленной регулирующим органом.
В случае возникновения разногласий по цене на товары (услуги) в указанных случаях законопроект предусматривает, что стороны применяют цену, равную тарифу на такой товар (услугу), установленный для соответствующей категории потребителей в отношении теплоснабжающей организации, а в случае если тариф не установлен, стороны или одна из сторон обращаются в орган регулирования за его установлением и применяют установленный тариф в договоре. Указанные тарифы применяются сторонами не более 3 лет и не позднее чем 1 июля 2017 года.
В законопроект включены положения, предусматривающие, что с 1 июля 2014 года тарифы на указанные выше товары (услуги) применяются исключительно в случае, когда стороны соответствующего договора не смогли достигнуть соглашения по уровню нерегулируемой цены.
б) На территориях, не отнесенных Правительством РФ к регулируемым зонам теплоснабжения, реализуется поэтапное доведение в течение переходного периода регулируемых тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям в зоне деятельности ЕТО, до индикативного уровня цены на тепловую энергию (мощность) с отменой регулирования в сфере теплоснабжения при достижении индикативного уровня с одновременным ограничением уровня цен на тепловую энергию для потребителей предельным уровнем нерегулируемых цен, равным такому индикативному уровню.