МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 9 апреля 2013 года N 16-5/10/2-2540

[Методические рекомендации по сохранению медицинских кадров в системе здравоохранения]

Министерство здравоохранения Российской Федерации направляет для использования в работе методические рекомендации по сохранению медицинских кадров в системе здравоохранения, разработанные в рамках Государственного контракта N К-16-НИР/9-22 от 01.10.2012.

Т.В.Яковлева

Методические рекомендации по сохранению медицинских кадров в системе здравоохранения

Методические рекомендации предназначены для организаторов здравоохранения, руководителей и специалистов органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации, глав администраций и их заместителей по социальным вопросам муниципальных организаций, специалистов кадровых служб.

Методические рекомендации разработаны в рамках Государственного контракта N К-16-НИР/9-22 от 01.10.2012 на выполнение научно-исследовательской работы "Разработка комплекса мероприятий по сохранению медицинских кадров в системе здравоохранения".

Введение

Кадры здравоохранения - это интеллектуальный потенциал отрасли, который требует длительной подготовки, постоянного профессионального развития и пристального внимания со стороны органов управления в субъектах Российской Федерации.

На международном уровне признано, что состояние кадровых ресурсов определяет эффективность работы систем здравоохранения, а именно качество и доступность оказываемой медицинской помощи населению. Сегодня кадровый кризис - это проблема международного уровня, которая касается большинства стран мира, в том числе и России.

Как и в большинстве стран, именно наличие серьезных кадровых проблем в системе здравоохранения Российской Федерации делает отрасль неэффективной, снижает доступность и качество медицинской помощи населению.

В целях повышения эффективности кадровой политики на уровне субъекта Российской Федерации и гибкого управления персоналом медицинских организаций подготовлены данные методические рекомендации, с предложениями по сохранению и развитию медицинских кадров в здравоохранении.

В основе данных рекомендаций лежат результаты научно-исследовательской работы "Разработка комплекса мер по сохранению медицинских кадров в системе здравоохранения", целью которой стало изучение причин внешней и внутренней миграции медицинских кадров на основе социологического исследования в 5 субъектах Российской Федерации (case-study). В рамках работы также изучались миграционные процессы в странах Европы и СНГ.

Общие положения

Методические рекомендации разработаны в соответствии с Федеральным законом "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" N 323-ФЗ, Федеральный закон Российской Федерации от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации (http://www.rg.ru/2010/12/03/oms-dok.html-comments") и Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1074 и другими нормативными правовыми актами (в т.ч. Федеральный закон "О государственной социальной помощи" от 17 июля 1999 года) в целях оказания помощи заинтересованным медицинским организациям в субъектах Российской Федерации по подготовке и реализации комплексных мероприятий по устранению дефицита и дисбаланса медицинских кадров здравоохранения, включающих меры социальной поддержки и содержащих государственные нормативные требования.

Современные проблемы развития кадров здравоохранения связаны с дефицитом персонала, оказывающего первичную медицинскую помощь, избытком специалистов узкого профиля и сосредоточением медицинских работников в крупных городах. Центральная роль в обеспечении эффективной медицинской помощью отводится медицинским работникам первичного звена: врачам, фельдшерам, медицинским сестрам и акушеркам.

Политика в области социальной защиты и поддержки медицинских кадров в субъекте Российской Федерации представляет собой реализацию собственных и переданных (федеральных) государственных полномочий по организации комплекса мероприятий, направленных на устранение дефицита и дисбаланса, а также предотвращение миграции кадров здравоохранения. Формирование и реализация региональной политики в области социальной поддержки медицинских кадров должна осуществляться в рамках адресной помощи конкретным группам медицинских работников и отдельным гражданам.

Специфика здравоохранения заключается в том, что кроме обычных мер социальной поддержки медицинским работникам необходимы дополнительные, связанные с повышенным уровнем ответственности, условиями труда. В силу сложившегося в стране, в целом, уровня жизни, и в связи с более низкими доходами в сравнении с другими профессиональными категориями для медицинских работников, в первую очередь, характерна потребность в более высоких объемах социальных льгот и гарантий по сравнению с другими профессиональными группами.

Социальная поддержка - это временные или постоянные меры адресной помощи отдельным категориям граждан. Социальная поддержка включает не только меры материального характера, но и физического, социально-бытового, образовательного, правового, психологического и др.

Основные формы социальной поддержки отдельных групп населения:

1. Денежные выплаты и пособия.

2. Помощь в натуральной форме (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и др.).

3. Льготы при оплате ряда услуг.

4. Субсидий (целевые средства для оплаты услуг).

5. Компенсации (возмещение некоторых расходов).

Социальное пособие подразумевает безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов;

Субсидия - это имеющая целевое назначение оплата предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг;

Компенсация - возмещение гражданам произведенных ими расходов, установленных законодательством.

В Российской Федерации проблема дефицита и дисбаланса медицинских кадров вызвана, в первую очередь, недостаточным притоком в отрасль молодых специалистов, что обусловлено, прежде всего, низким уровнем привлекательности работы в сфере здравоохранения. В настоящее время именно выпускники медицинских вузов являются одной из наиболее уязвимых категорий с точки зрения потери медицинских кадров. Молодых специалистов не устраивают материальные и профессиональные перспективы работы в российском здравоохранении.

_______________

Согласно результатам исследования, 9% выпускников вузов планируют трудовую эмиграцию, 22% планируют в той или иной форме продолжить обучение за границей, а 11% не хотят работать в медицинских организациях.

Следует отметить высокую степень неудовлетворённости условиями и перспективами работы среди медицинских кадров: на момент проведения социологического исследования 17% опрошенных (практически каждый шестой) планировали сменить место работы, что свидетельствует о высоком риске текучести кадров в государственных и муниципальных медицинских организациях. Изменить данное решение могут улучшение материального благосостояния, получение достойного пакета социальной поддержки, приемлемые условия для профессионального роста (самореализации).

Для российской системы здравоохранения характерна неравномерность географического распределения медицинских кадров. Реализуемая в настоящее время программа "Сельский доктор" приносит результаты, однако ее эффективность могла бы быть намного выше за счет реализации системных мер, дополняющих эту федеральную программу - решение жилищных, материальных и социальных проблем работников сферы здравоохранения непосредственно на уровне субъекта Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно данным исследования, сейчас 21% врачей в возрасте до 35 лет, т.е. 1/5 молодых специалистов, готовы работать в сельских и отдаленных районах, однако у выпускников медицинских вузов эта готовность не столь высока: только 17% рассматривают для себя такую перспективу. Сегодняшнее предложение для сельских медицинских работников пока не привлекательно, не создаёт конкурентные условия по сравнению с условиями работы в городской среде и не может компенсировать трудности и условия работы в отдалённых и сельских районах для молодых специалистов. Результаты опроса показали, что преимущества работы в сельских и отдаленных регионах могут быть обеспечены за счет решения жилищных проблем, предоставления значительных материальных и социальных льгот, которые смогут компенсировать главные причины нежелания молодёжи (согласно результатам опроса) работать в сельских и отдаленных регионах - неудовлетворительные условия труда и профессиональную изолированность и отсутствие возможностей для профессионального развития.

_______________

Результаты исследования показали, что непривлекательность работы в сельской местности обусловлена неудовлетворительными профессиональными условиями работы. Профессиональная изолированность и отсутствие возможности применять на практике новейшие медицинские достижения воспринимается как "крест на профессии" молодыми врачами и выпускниками ВУЗов.

В ходе исследования было установлено, что готовность выпускников вузов и врачей в возрасте до 35 лет работать в сельских и отдаленных районах невысока: 21% молодых врачей в возрасте до 35 лет (11% однозначно рассматривают для себя такую перспективу, 10% никогда не задумывались об этом, но в принципе были бы не против) и 17% выпускников вузов (из них 9% определенно рассматривают для себя такую перспективу, а 8% были бы не против). Данные социологического опроса позволили провести систематизацию и факторов, влияющих на выбор работы в сельской местности (табл.1) и определяющих миграционное поведение (табл.2).

Таблица 1

     

Факторы, влияющие на выбор работы в сельской местности

Таблица 2

     

Факторы, определяющие миграционное поведение медицинских работников

Факторы, которые делают работу в сельской местности непривлекательной для молодых специалистов и студентов, связаны в первую очередь с неудовлетворительными профессиональными условиями для работы: профессиональная изолированность и отсутствие возможности обмениваться опытом, использовать в своей практике медицинские достижения (65% студентов, 61% врачей в возрасте до 35 лет), тяжелые условия труда (47% студентов и 36% молодых специалистов), несоответствие требований к качеству медицинской помощи на фоне низкой материально-технической оснащенности медицинских организаций (42% студентов и 31% молодых врачей). Такие характеристики, как отсутствие социальной инфраструктуры и невысокий уровень заработных плат уходят на второй план по сравнению с неблагоприятными условиями для профессиональной деятельности. Среди факторов, которые определяют привлекательность работы на селе, - возможность получить уникальный профессиональный опыт (38% студентов и 27% молодых специалистов), высокая востребованность, польза работы для простых жителей (27% выпускников вузов и 27% молодых специалистов), возможность реализовать свой потенциал (25% студентов и 19% молодых специалистов). Отметим, что интерес к работе в сельской местности проявили 24% обучающихся из сельской местности. Для них это прекрасная возможность поднять свой социальный и материальный уровень.

В последние годы в субъектах Российской Федерации реализуются отдельные мероприятия по созданию условий для привлечения и сохранения медицинских кадров. Согласно результатам исследования, в силу различий в уровне социально-экономического развития регионов реализуемые мероприятия различаются по своему составу и направленности, отсутствует приоритетность и системность мер, что снижает эффективность решения задачи по привлечению и сохранению медицинских кадров в практическом здравоохранении. Отсутствие единого комплекса мер поддержки медицинских работников на уровне субъекта Российской Федерации, который способен сформировать конкурентное предложение для специалистов, занятых в сельских и отдаленных районах затрудняет в ближайшей перспективе решение задачи по устранению неравномерности распределения медицинских кадров. Ряд инициатив субъектов Российской Федерации по реализации направленных мер социальной поддержки медицинских специалистов носит локальный характер, а их опыт слабо тиражируется в других регионах, и они не распространяются на всю систему здравоохранения.

Следует обратить внимание, что при реализации комплекса мероприятий необходим системный подход и межсекторальное сотрудничество заинтересованных сторон. В сложившейся ситуации фрагментарные решения и реализация точечных мероприятий не обеспечат достижение конечных целей (снижения уровня текучести кадров, приток квалифицированных специалистов в сельские и отдаленные территории и др.). В целях формирования адекватного кадрового потенциала регионального здравоохранения рекомендуется на уровне субъектов Российской Федерации выстраивать единую систему обеспечения, закрепления, привлечения и сохранения медицинских кадров.

Результаты исследования свидетельствуют о высокой значимости социальной поддержки медицинских работников: 28% медицинских работников, решивших поменять работу, отметили, что в случае предоставления социальных льгот они готовы пересмотреть решение. По итогам анализа результатов исследования были определены два значимых приоритета для деятельности медицинских работников:

- обеспечение социальной поддержки;

- обеспечение защиты (страхование) риска профессиональной ответственности.

Признано, что состояние кадровых ресурсов определяет эффективность работы системы здравоохранения, а именно качество и доступность оказываемой медицинской помощи населению. Кадровый потенциал определяет результативность функционирования медицинской организации, и, по сути, является ее "системообразующим" элементом. В связи с чем, социальную поддержку медицинских кадров следует рассматривать как выгодную инвестицию в развитие здравоохранения субъекта Российской Федерации, а не как вид финансовых издержек бюджета.

Таким образом, в настоящий момент необходимо сформулировать стратегическую цель развития кадрового потенциала - устранение дефицита и дисбаланса кадров здравоохранения в рамках постановки и решения следующих тактических задач по разработке и реализации приоритетных направлений для субъекта Российской Федерации:

1. Управление кадрами в сфере здравоохранения;

2. Образование (подготовка и непрерывное профессиональное развитие медицинских кадров);

3. Обеспечение условий для жизни и меры социальной поддержки медицинских работников.

Комплекс социальных мер (в разной пропорции) должен быть направлен на сопровождение и поддержку медицинского работника не только во время всей его трудовой деятельности, но и после выхода на пенсию.

I. Управление кадрами в сфере здравоохранения

Для управления кадровым потенциалом здравоохранения в субъекте Российской Федерации в органах отраслевого управления субъектового и мунщипального уровней необходимо создание специального отдела кадровых ресурсов, в штат которого целесообразно включение компетентных специалистов в области общественного здоровья, организации здравоохранения, экономики здравоохранения, а также юриста, свободно ориентирующегося в нормативно-правовой базе отрасли. Сотрудники отдела осуществляют основную организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальной поддержки. Механизм и формы обеспечения социальной поддержки полностью будут зависеть от бюджетных возможностей территории, ее экономического развития, уровня жизни и занятости населения.

Наряду с этим для разработки политики и реализации мероприятий рекомендуется на уровне субъекта Российской Федерации создать координационный совет по развитию медицинских кадров региона. В состав координационного совета должны входить представители органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации, представители образовательных и медицинских организаций, главные внештатные специалисты, представители профессиональных некоммерческих организаций. Цель совета - выработка рекомендаций по обоснованию отдельных мер материальной и социальной поддержки сотрудников системы здравоохранения, а также по обеспечению непрерывного профессионального развития медицинских кадров на основе анализа эффективности и финансовой обеспеченности уже реализуемых мероприятий в данном субъекте Российской Федерации, а также изучения "лучших практик" - опыта регионов и других стран. Изучение "лучших практик", прежде всего, целесообразно проводить на территориях, имеющих схожую ситуацию по нескольким параметрам: экономическим, географическим, экологическим, демографическим, показателям заболеваемости населения и т.д.

1.1. Кадровая политика определяется органом управления здравоохранения субъекта Российской Федерации и включает ряд последовательных мероприятий, в том числе: