ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 22 июля 2013 года N 1292-р
[Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России"]
1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России".
2. Определить:
государственным заказчиком - координатором федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России" (далее - Программа) - Минрегион России;
государственными заказчиками Программы - Минрегион России, Минкультуры России, Минобрнауки России и Росмолодежь.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 4581,91 млн. рублей (в ценах соответствующих лет).
4. Минрегиону России обеспечить разработку проекта Программы и внесение его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
Д.Медведев
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 22 июля 2013 года N 1292-р
Концепция федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России"
I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации
В 90-е годы XX века органами государственной власти Российской Федерации проделана значительная работа в сфере законодательного обеспечения государственной национальной политики. Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 года N 909 утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, приняты Закон РСФСР "О реабилитации репрессированных народов", Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", Федеральный закон "Об общественных объединениях", Закон Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации", Федеральный закон "О национально-культурной автономии", Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", а также нормативные правовые акты по вопросам этнокультурного развития народов России, возрождения и развития казачества, защиты прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств.
Вместе с тем реализация государственной национальной политики и формирование государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации столкнулись в 90-е годы со значительными трудностями, обусловленными внешними и внутренними вызовами и угрозами. В этот период имели место тенденции этнотерриториального обособления, что привело как к росту несбалансированного регионального развития, межрегиональной дифференциации, влияющей на состояние межнациональных отношений в субъектах Российской Федерации, так и к росту ксенофобии, этнической и религиозной нетерпимости, ограничению в некоторых субъектах Российской Федерации прав нетитульного, в том числе русского, населения.
Произошла замена единой советской идентичности различными, часто конкурирующими формами региональной, этнической и религиозной идентичности. На фоне глубоких общественных трансформаций по формированию свободного и открытого общества, а также рыночной экономики в постсоветской России проявились кризис гражданской идентичности, межэтническая нетерпимость, сепаратизм и терроризм, в результате которых возникла опасность дезинтеграции общества.
В настоящее время сохраняется негативное влияние на межнациональные отношения некоторых последствий советской национальной политики (например, репрессий и депортаций в отношении отдельных народов, неоднократных изменений административно-территориальных границ).
На развитие межнациональных (межэтнических) отношений влияют следующие негативные факторы:
размывание традиционных нравственных ценностей народов России;
правовой нигилизм и высокий уровень преступности, коррумпированность отдельных представителей власти;
попытки политизации этнического и религиозного фактора, в том числе в период избирательных кампаний;
недостаточность мер по формированию российской гражданской идентичности и гражданского единства, воспитанию культуры межнационального общения, изучению истории и традиций российских народов;
высокий уровень социального и имущественного неравенства, региональной экономической дифференциации, распространенность негативных стереотипов в отношении других народов;
недостаточность реализуемых мер по обеспечению эффективной социальной и культурной интеграции и адаптации мигрантов;
недостаточный уровень межведомственной и межуровневой координации в сфере реализации государственной национальной политики, включая профилактику экстремизма и раннее предупреждение межнациональных конфликтов в субъектах Российской Федерации;
влияние таких факторов, имеющих глобальный или трансграничный характер, как унифицирующее влияние глобализации на локальные культуры, столкновение в светском обществе религиозной и секулярной парадигм, нерешенность проблем беженцев и вынужденных переселенцев, незаконная миграция, экспансия международного терроризма и религиозного экстремизма, международная организованная преступность.
В этих условиях этнический и религиозный факторы являются для многонациональной и поликонфессиональной России факторами национальной безопасности, что зафиксировано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года N 537. Традиционные формы духовности и этнической культуры народов России являются основой общероссийской идентичности, поэтому укрепление единства российской нации, формирование общегражданской идентичности россиян, обеспечение динамичного этнокультурного и духовного развития народов России, противодействие этнополитическому и религиозно-политическому экстремизму являются важными факторами дальнейшего устойчивого развития страны.
Ключевыми проблемами в сфере состояния межэтнических отношений в современной России являются:
слабое общероссийское гражданское самосознание (общероссийская гражданская идентичность) при все большей значимости этнической и религиозной самоидентификации;
сложное социокультурное самочувствие русского народа, неудовлетворенность его этнокультурных потребностей;
этнополитический и религиозно-политический радикализм и экстремизм;
рост националистических настроений в среде различных этнических общностей;
рост числа внешних трудовых мигрантов и их низкая социокультурная адаптация к условиям принимающего сообщества;
недостаточная координация как на федеральном, так и на региональном уровне использования ресурсов в целях достижения гармонизации межнациональных отношений, укрепления гражданского единства многонационального народа Российской Федерации (российской нации);
сохранение (при высоком российском стандарте защиты языковых и культурных прав народов России) неудовлетворенности в среде отдельных народов уровнем обеспечения их культурно-языковых прав;
сохранение сложной этнополитической и религиозно-политической ситуации на Северном Кавказе;
усиление негативного влияния внутренней миграции на состояние межэтнических и межрелигиозных отношений в субъектах Российской Федерации.
На фоне современных вызовов и угроз, имеющих как внешнее, так и внутрироссийское измерение, актуальной становится цель укрепления гражданского и духовного единства российской нации.
Эта цель не направлена на нивелирование этнокультурного многообразия в Российской Федерации. Напротив, этнокультурное многообразие России является ее конкурентным преимуществом, неотъемлемой частью мирового духовного наследия, необходимым элементом ее международного имиджа, так как Российская Федерация несет ряд международных обязательств в отношении соблюдения прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств, противодействия экстремизму и терроризму. Эти обязательства зафиксированы в документах Организации Объединенных Наций, Совета Европы и иных международных организаций, ратифицированных Российской Федерацией (в частности, в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств).
Для эффективного решения указанных задач необходимы целенаправленные системные государственные меры, поэтому для эффективной реализации государственной национальной политики и обеспечения устойчивого этнокультурного развития необходимо применение программно-целевого метода.
Цель и задачи федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России" (далее - Программа) соответствуют приоритетным задачам развития Российской Федерации, которые определены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р, Стратегией государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года N 1666, Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года N 537, а также иными документами стратегического характера.
Целью Программы является укрепление единства многонационального народа Российской Федерации (российской нации). Это соответствует приоритетной задаче по поддержке программ формирования единства российской нации, общегосударственной идентичности, определенной Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Программа, разработанная на основе настоящей Концепции, должна стать составной частью государственной программы Российской Федерации "Региональная политика и федеративные отношения", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года N 435-р, в рамках которой будет обеспечиваться реализация иных механизмов для достижения целей Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года.
II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Сфера укрепления единства российской нации, гармонизации межэтнических отношений, этнокультурного развития и взаимодействия с общественными объединениями, созданными с целью сохранения и развития этнических традиций и языков народов России, нуждается в применении программно-целевого метода в связи со сложностью и многообразием решаемых задач.
Программа предполагает переход от ситуативной и бессистемной поддержки отдельных мероприятий в субъектах Российской Федерации к проектно-целевому финансированию проектов и комплексов мероприятий в сфере государственной национальной политики.
Российская Федерация является одним из крупнейших государств мира с полиэтническим составом населения, обладая при этом этнической (русской) и религиозной (православной) доминантами. В России проживают представители 193 народов (по данным Всероссийской переписи населения 2010 года), обладающих отличительными особенностями материальной и духовной культуры.
Культурное и языковое многообразие российских народов защищено государством. В России используется 277 языков и диалектов, в системе государственного образования используется 89 языков, из них 30 - в качестве языка обучения, 59 - в качестве предмета изучения (2010 год).
В этих условиях серьезным вызовом и системной задачей является управление этнокультурным многообразием. Осуществить это возможно только с использованием программно-целевого подхода, в противном случае меры поддержки этнокультурного многообразия ограничиваются отдельными мероприятиями несистемного характера с ростом рисков.
Решение этнокультурных проблем в условиях этнического многообразия России требует системного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и других субъектов этнокультурной деятельности, что обусловливает необходимость применения программных методов.
Этнокультурное многообразие России является важным элементом ее международного имиджа, неотъемлемой частью мирового духовного наследия.
Программа направлена на формирование общероссийской идентичности у граждан различной этнической и религиозной принадлежности, на формирование и укрепление в России единой российской гражданской нации. Это определяет и главный приоритет государственной национальной политики.
Цель и задачи Программы определяют содержание направлений ее реализации, особенности и специфику реализуемых мероприятий, которые формируют целостный комплекс взаимоувязанных вопросов в сфере государственной национальной политики, не затрагивающих направления и мероприятия утвержденных и разрабатываемых целевых программ в смежных областях, в том числе государственной программы "Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы", федеральной целевой программы "Русский язык" на 2011-2015 годы, федеральной целевой программы "Культура России (2012-2018 годы)".
Программа обеспечит создание методологического базиса для формирования единой системы реализации государственной национальной политики, объединяющей средства бюджетов разных уровней. Это будет осуществлено посредством разработки и реализации региональных программ, взаимоувязанных с направлениями и мероприятиями, реализуемыми в рамках Программы.
Как показал опыт работы государственных органов по решению проблем в сфере межнациональных отношений, точечные и разрозненные действия в сфере государственной национальной политики не приносят желаемого эффекта и являются недостаточно эффективными.
В связи с изложенным эффективность осуществления государственной национальной политики и реализации Программы в значительной степени зависит от согласованности и взаимодействия целевых программ различного уровня. Такое взаимодействие достигается в том числе посредством стимулирования разработки и реализации региональных целевых программ, согласованных с целевыми установками и приоритетами Программы.
Практическая сторона реализации мер в сфере государственной национальной политики требует повышения роли общественных институтов, в том числе национально-культурных и религиозных организаций. Необходимо активное вовлечение национально-культурных и религиозных организаций в реализацию Программы и региональных целевых программ, направленных на обеспечение системного участия институтов гражданского общества в социально ориентированной деятельности, включая вопросы укрепления гражданского и духовного единства российской нации, на противодействие экстремизму, воспитание патриотизма, сохранение духовных традиций народов России, интеграцию, адаптацию, социализацию и натурализацию мигрантов различной этнической и религиозной принадлежности и др.
В связи с тем что заявленные в Программе задачи поддаются эффективному решению только в комплексе и с применением системного подхода, целесообразным представляется использование программно-целевого метода, который позволяет целостно учитывать и решать весь комплекс проблем.
Программа обеспечит координацию государственной национальной политики, выработку региональных стратегий этнокультурного развития, поддержку диалога между органами государственной власти и общественными национальными и религиозными объединениями.
Программно-целевой метод создает системную основу для реализации государственной национальной политики и взаимодействия с этнокультурными и религиозными сообществами, поскольку обеспечивает реализацию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам мероприятий, которые носят межотраслевой характер и затрагивают все сферы государственной национальной политики, что позволит проводить единую федеральную политику в сфере межнациональных отношений, обеспечит эффективное межведомственное и межрегиональное взаимодействие и координацию в сфере реализации государственной национальной политики, включая вопросы укрепления единства российской нации, этнокультурного многообразия и противодействия экстремизму.
Реализация программно-целевым методом комплекса мероприятий федерального масштаба, затрагивающих систему государственной национальной политики, предусматривает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формирование системы индикаторов и показателей, отражающих как эффективность реализации Программы, так и динамику изменений ключевых показателей сферы государственной национальной политики.
III. Предварительный анализ итогов реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008-2012 годы"
Общий размер расходов государственных заказчиков из федерального бюджета на реализацию федеральной целевой программы "Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008-2012 годы" составил 1089561,2 тыс. рублей (96,7 процента годовых бюджетных назначений), в том числе капитальные вложения - 861430,9 тыс. рублей (межбюджетные субсидии - 861430,9 тыс. рублей), прочие нужды - 228130,3 тыс. рублей.
Объем финансирования мероприятий Программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составил 468718,03 тыс. рублей (капитальные вложения) (145,5 процента объема, предусмотренного указанной федеральной целевой программой).
Финансирование за счет средств внебюджетных источников не предусмотрено и не осуществлялось.
Реализация федеральной целевой программы "Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008-2012 годы" способствовала повышению уровня жизни, обновлению основных систем жизнеобеспечения, улучшению здоровья российских немцев и их семей, сохранению духовных и национально-культурных традиций российских немцев.
1. Мероприятия в сфере социально-экономического развития российских немцев
