МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 30 сентября 2014 года N 09-05-05/48843
[О Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных муниципальных программ]
В соответствии с пунктом 1.2.3 Детального плана-графика реализации государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 18 июля 2014 года N 219, направляются для использования в работе и доведения до сведения органов местного самоуправления Методические рекомендации по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ.
А.М.Лавров
Приложение
Методические рекомендации по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ
Настоящие Методические рекомендации подготовлены с целью методологического обеспечения перехода к составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ.
I. Общие положения
1. В целях настоящих Методических рекомендаций используются следующие основные понятия:
государственная программа субъекта Российской Федерации (далее также - государственная программа) - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования;
ответственный исполнитель государственной программы - орган государственной власти субъекта Российской Федерации, определенный ответственным исполнителем государственной программы и являющийся ответственным за разработку и реализацию государственной программы;
ответственный исполнитель муниципальной программы - орган местного самоуправления муниципального образования, определенный ответственным исполнителем муниципальной программы и являющийся ответственным за разработку и реализацию муниципальной программы;
основные параметры государственной (муниципальной) программы - цели, задачи, основные мероприятия, конечные результаты реализации государственной (муниципальной) программы, непосредственные результаты реализации основных мероприятий, сроки их достижения, объем ресурсов.
2. Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" установлены правовые основания для разработки государственных и муниципальных программ.
Положения статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2014 год (на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов). Вопросы определения порядка формирования и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ), сроки их реализации, отнесены к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования).
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация муниципального образования) самостоятельно принимает решение о системе и составе участвующих в разработке и реализации государственной (муниципальной) программы.
3. Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" установлено, что государственные программы субъекта Российской Федерации разрабатываются в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными стратегией социально-экономического развития субъекта Российской Федерации с учетом отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и стратегий социально-экономического развития макрорегионов, на период, определяемый высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Муниципальные программы рекомендуется разрабатывать в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными стратегией социально-экономического развития муниципального образования, с учетом положений программных документов, иных правовых актов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности.
Государственные программы субъекта Российской Федерации, необходимые для реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и включаются в перечень государственных программ субъекта Российской Федерации.
Перечень государственных программ субъекта Российской Федерации утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
На муниципальном уровне рекомендуется разработку муниципальных программ осуществлять на основании перечня муниципальных программ, утверждаемого местной администрацией муниципального образования.
4. Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 183-ФЗ "О внесении изменений в статьи 179 и 184_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации" устанавливается обязательность перехода на программный принцип составления бюджетов субъектов Российской Федерации.
Вопрос составления бюджетов муниципальных образований на основе муниципальных программ отнесен к полномочиям субъекта Российской Федерации. Положения новых пунктов статьи 184_1 Бюджетного кодекса применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, начиная с бюджетов на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.
При этом обязательность перехода на составление местных бюджетов на основе муниципальных программ устанавливается только при условии составления и утверждения местного бюджета сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период).
5. Согласно статье 21 Бюджетного кодекса, целевые статьи расходов бюджетов формируются в соответствии с государственными (муниципальными) программами, не включенными в государственные (муниципальные) программы направлениями деятельности органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, органов местной администрации, наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры и здравоохранения, указанных в ведомственной структуре расходов бюджета (непрограммные направления деятельности), и (или) расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
Исходя из положений приказа Минфина России от 1 июля 2013 года N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" структура кода целевой статьи расходов соответствующего бюджета устанавливается финансовым органом соответствующего субъекта Российской Федерации (финансовым органом муниципального образования) с учетом обязательности сохранения кода направления расходов бюджета (4-7 разряды кода целевой статьи расходов).
6. В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Учитывая указанную норму, а также положения статей 84, 85, 86 Бюджетного кодекса, расходные обязательства возникают в результате принятия законов, иных нормативных правовых актов, заключения договоров или соглашений, с указанием в них:
а) конкретных получателей средств из соответствующих бюджетов - физических или юридических лиц (категорий указанных лиц), публично-правовых образований, субъектов международного права;
б) объемов предоставляемых ресурсов, либо порядок определения таких объемов.
Государственные (муниципальные) программы сами по себе расходных обязательств не порождают, поскольку не соответствуют указанным требованиям, в том числе не устанавливают конкретных получателей средств из соответствующих бюджетов.
Государственные (муниципальные) программы являются документом планирования бюджетных ассигнований во взаимосвязи с ожидаемыми результатами их использования. В этой связи параметры ресурсного обеспечения государственных (муниципальных) программ, исходя из положений статьи 174.2 Бюджетного кодекса, включают объемы бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств (обусловленных уже принятыми нормативными правовыми актами, заключенными контрактами, международными договорами и соглашениями, иными аналогичными документами), а также предполагаемые объемы бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств (обусловленных законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде).
II. Структура государственной (муниципальной) программы
7. При определении структуры государственной (муниципальной) программы рекомендуется учитывать структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления муниципального образования) и организационно-правовые отношения между ними (полномочия, ответственность и порядок взаимодействия), а также практику применения программно-целевых инструментов.
8. Структура государственной (муниципальной) программы должна быть сформирована исходя из принципа четкого соответствия планируемых к реализации программных мероприятий целям и задачам государственной (муниципальной) программы, что позволит в дальнейшем провести оценку эффективности бюджетных расходов на реализацию программы.
В рамках государственных (муниципальных) программ рекомендуется формулировать одну цель, которая должна соответствовать приоритетам и целям социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствующей сфере и определять конечные результаты реализации государственной (муниципальной) программы.
Формулировка цели должна быть краткой и ясной, не предусматривающей специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов ее достижения.
Достижение цели обеспечивается решением задач государственной (муниципальной) программы. Сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели.
В случае формирования в структуре государственной (муниципальной) программы подпрограмм, как комплекса взаимоувязанных по срокам и ресурсам мероприятий и инструментов, рекомендуется применять следующий подход к целеполаганию: решение задачи программы является целью подпрограммы, решение задачи подпрограммы осуществляется посредством реализации конкретного мероприятия (основного мероприятия). При этом реализация конкретной задачи государственной (муниципальной) программы осуществляется в рамках соответствующей подпрограммы.
Набор мероприятий (основных мероприятий) должен быть необходимым и достаточным для достижения целей и решения задач подпрограммы с учетом реализации мер государственного и правового регулирования, предусмотренных в рамках подпрограммы. Задачи подпрограммы не должны дублировать задачи государственной (муниципальной) программы.
9. При постановке целей и задач необходимо обеспечить возможность проверки и подтверждения их достижения и решения. Для этого рекомендуется сформировать показатели (индикаторы) исходя из принципов необходимости и достаточности для достижения целей и решения задач государственной (муниципальной) программы.
Показатели (индикаторы) приводятся по государственной (муниципальной) программе и каждой подпрограмме государственной (муниципальной) программы (при их наличии).
Систему показателей (индикаторов) следует выстраивать таким образом, чтобы к каждой задаче государственной (муниципальной) программы (подпрограммы - при наличии) был сформирован как минимум один индикатор, характеризующий ее решение.
В число используемых показателей (индикаторов) целесообразно включать:
а) показатели, содержащиеся в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года NN 596-606;
б) показатели для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определенные правовыми актами Российской Федерации и правовыми актами субъекта Российской Федерации:
распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 года N 570-р об утверждении перечня показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года);
распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2013 года N 2256-р об утверждении показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий Российской Федерации.
в) показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, определенные правовыми актами Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, правовыми актами муниципального образования:
г) показатели (индикаторы) государственных программ Российской Федерации, реализуемых в соответствующей сфере деятельности, предусмотренные для субъектов Российской Федерации;
д) показатели (индикаторы) государственных программ субъектов Российской Федерации, реализуемых в соответствующей сфере деятельности, предусмотренные для муниципальных образований;
е) сводные показатели государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).
В государственных (муниципальных) программах рекомендуется учитывать влияние на показатели (индикаторы) всех инструментов государственной (муниципальной) политики: применение налоговых льгот (налоговые льготы рассматриваются в качестве "налоговых расходов"), мер тарифного регулирования, нормативного регулирования, участия в управлении организациями и предприятиями и т.п.
10. При разработке государственных (муниципальных) программ также рекомендуется:
формирование мероприятий государственных (муниципальных) программ на принципах проектного управления, что предполагает обязательность обоснования выбора форм и механизмов финансирования реализации конкретных мероприятий (включая возможность их реализации без использования средств соответствующего бюджета либо целесообразность применения механизмов государственно-частного партнерства);
формирование обоснованных методик оценки эффективности государственных (муниципальных) программ, в том числе в части эффективности бюджетных расходов;
наличие нормы обязательной корректировки государственных (муниципальных) программ, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также порядка учета результатов оценки эффективности при составлении проекта бюджета и уточнении оценки расходов на более отдаленную перспективу;
отражение в государственных (муниципальных) программах иных инструментов программно-целевого метода планирования, в целях обеспечения возможности полноценного учета соответствия мероприятий при составлении бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
11. В целях реализации принципа прозрачности и открытости разработанные государственные (муниципальные) программы следует утверждать и представлять в доступной и понятной форме. Для обеспечения доступности и компактности данных при необходимости рекомендуется разделение государственной (муниципальной) программы на утверждаемую часть и дополнительные (обосновывающие) материалы.
III. Финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы
12. Государственные (муниципальные) программы рекомендуется формировать в едином варианте финансового обеспечения, обоснованном с точки зрения достижения поставленных целей и для реализации которого имеются необходимые ресурсы.
Рекомендуется исходить из того, что финансовое обеспечение реализации государственных программ субъекта Российской Федерации в части расходных обязательств субъекта Российской Федерации осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.
