Меры по реализации Стратегии социального и экономического развития Хабаровского края на период до 2025 года предполагают активное участие органов местного самоуправления края, их мобилизацию на внедрение инновационных подходов к управлению и развитию соответствующих территорий края.
Результаты социально-экономической динамики развития края во многом обеспечиваются развитием муниципальных образований края, повышением эффективности деятельности органов местного самоуправления.
На данном этапе в развитии муниципальных образований края существует ряд проблем, снижающих результативность проводимой государственной политики территориального развития и деятельности органов местного самоуправления.
1.8.1. Дифференциация муниципальных образований края.
В Хабаровском крае законодательно установлены границы 233 муниципальных образований, наделенных соответствующими статусами, в том числе: двух городских округов, 17 муниципальных районов, 23 городских и 191 сельского поселения.
Территориальная организация местного самоуправления в Хабаровском крае определена в 2004 году путем принятия Законодательной Думой Хабаровского края Закона Хабаровского края от 28 июля 2004 г. N 208 "О наделении поселковых, сельских муниципальных образований статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ". При формировании муниципальных образований края, определении их границ и административных центров анализ потенциала их деятельности по решению вопросов местного значения, экономическому и социальному развитию своих территорий не проводился. Принятое решение в основном продублировало ранее существовавшую административно-территориальную модель, сформированную с иной численностью населения, в другую историческую эпоху, для решения совершенно иных задач.
Созданная в крае система территориальной организации местного самоуправления закрепила существовавший высокий уровень экономической и социальной дифференциации муниципальных образований края, что является одной из основных проблем в организации местного самоуправления.
В настоящее время муниципальные образования края по большинству показателей отличаются друг от друга в разы и даже десятки раз. Это утверждение остается верным, даже если исключить показатели сельских и городских поселений края (потенциал которых просто несопоставим) и проводить сравнения только по муниципальным районам края. Так, численность населения Хабаровского и Тугуро-Чумиканского районов различается более чем в 38 раз. Налоговые и неналоговые доходы 2011 года консолидированного бюджета Ванинского района в абсолютных цифрах превышают аналогичный показатель Тугуро-Чумиканского района в 9 раз, а при рассмотрении данного показателя в относительных величинах на душу населения - в 5 раз (лидер - Аяно-Майский район, аутсайдер - Хабаровский район).
Предоставление межбюджетных трансфертов ситуацию меняет незначительно - доходы муниципальных районов края с учетом безвозмездных поступлений в абсолютных значениях различаются в 7 раз (максимум - Николаевский район, минимум - Тугуро-Чумиканский район), а в относительных значениях разрыв достигает 6,5 раза (Аяно-Майский и Хабаровский районы).
Можно рассматривать и другие социально-экономические показатели: оборот предприятий, занятость населения, обеспеченность социальной инфраструктурой, уровень преступности и другие, дифференциация муниципальных районов по которым не только не снижается, а имеет тенденцию к росту.
Существующий высокий уровень дифференциации муниципальных образований края создает большие трудности в осуществлении местного самоуправления и является острой проблемой государственного управления в крае, так как:
- не позволяет обеспечить единые для всего населения края государственные гарантии и стандарты, что нарушает справедливость социальной политики;
- усиливает миграционные потоки как внутрирегиональные (с севера на юг), так и межрегиональные (с востока на запад), что приводит к сокращению не только количества жителей в муниципальных образованиях края, но и к снижению качества остающегося в них населения;
- увеличивает долю расходов на администрирование предоставления государственных и муниципальных услуг при снижении численности населения края;
- ведет к "сжатию" инфраструктуры (по мере снижения численности населения территории отпадает надобность в содержании, сохранении и развитии инфраструктурных объектов: закрываются аэропорты, "оптимизируется" сеть социальных учреждений, ухудшаются и перестают поддерживаться дороги и пр.);
- снижает инвестиционную привлекательность территорий края, не имеющих кадрового потенциала и соответствующей инфраструктуры.
Основными инструментами влияния на сложившуюся в муниципальных образованиях края ситуацию являются государственные программы края, система распределения межбюджетных трансфертов, инвестиционная политика.
Значительная доля расходов краевого бюджета (35,0 процентов) прямо или косвенно осуществляется в муниципальных образованиях края. Как правило, расходование этих средств осуществляется по отраслевому принципу и направлено на решение наиболее остро стоящих инфраструктурных проблем. Комплексный подход, позволяющий планировать и реализовывать действия по нивелированию различий в уровне социально-экономического развития муниципальных образований края, отсутствует. Соответственно, оказываемая муниципальным образованиям края поддержка в существующих формах не только не сокращает, а, наоборот, усиливает дисбаланс.
Проблема существующей дифференциации уровней развития муниципальных образований края также не находит должного отражения в механизмах стимулирования органов местного самоуправления к повышению эффективности их деятельности.
Применяемые подходы к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1317 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", постановлением Правительства Хабаровского края от 20 мая 2013 г. N 122-пр "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Хабаровского края") не увязывают показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края с решением задачи сокращения территориальных дисбалансов.
Кроме того, результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления практически не используются при перспективном планировании как в самих муниципальных образованиях края, так и в отраслевых министерствах (ведомствах) края.
1.8.2. Низкая результативность и эффективность деятельности органов местного самоуправления, неготовность к внедрению инноваций в муниципальном управлении.
Деятельность органов местного самоуправления во многом определяется результативностью решения задач местного значения. Однако практика муниципального управления последних лет характеризуется постоянным расширением зоны ответственности органов местного самоуправления.
Кроме все более растущего количества возлагаемых на органы местного самоуправления "собственных" задач, законодательно отнесенных к вопросам местного значения, государственные органы как федерального, так и регионального уровня ожидают и требуют от органов местного самоуправления также высокой активности и результативности в решении части вопросов государственного управления.
Деятельность органов местного самоуправления протекает в условиях динамично меняющегося законодательства, множества параллельно реализуемых реформационных процессов, повышения уровня требований к результатам деятельности, в том числе к правовому обеспечению работы. При этом не учитывается реальная возможность органов местного самоуправления ориентироваться в происходящих процессах, осуществлять нормотворчество и принимать ответственные решения, исходя из своих ресурсных возможностей.
Реализация любого полномочия представляет собой деятельность, требующую адекватного объема ресурсов для своего осуществления. За время действия Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" объем полномочий органов местного самоуправления существенно вырос, при этом доходные источники местного бюджета изменились недостаточно. Это означает, что изначально существовавший дисбаланс между объемом полномочий и располагаемыми для их реализации ресурсами увеличился. Органы местного самоуправления не могут обеспечить решение всех возложенных на них задач, опираясь только на собственную экономическую базу.
Проблема необеспеченности ресурсами, носящая объективный характер, дополнительно усугубляется фактором субъективного порядка, а именно - преобладанием инерционного подхода в муниципальном управлении. Во многих муниципальных образованиях края органы местного самоуправления не ищут наиболее эффективных решений для каждой конкретной проблемы, а из года в год воспроизводят мало результативные и высоко затратные модели организации деятельности. В условиях ограниченности ресурсов специалисты органов местного самоуправления часто занимают выжидательную позицию или имитируют реформирование, формально отчитываясь о проделанной работе, без каких-либо серьезных изменений сложившейся системы деятельности.
Примером может служить использование программно-целевого метода в практике муниципального управления. В настоящее время только 6,0 процентов консолидированных бюджетов муниципальных образований края составляют расходы, формируемые в рамках программ, являющихся действенным средством повышения результативности управления, способом формирования и достижения целей развития, одним из направлений оптимизации бюджетных расходов.
Разрабатываемые в настоящее время в органах местного самоуправления комплексные программы социально-экономического развития зачастую не опираются на внутренние ресурсы муниципальных образований края, а принимают во внимание только проекты, реализуемые органами исполнительной власти края. Существующие местные программы социально-экономического развития, как правило, фиксируют процессы, а не являются планом, мобилизующим собственные ресурсы.