1.3. Отношения собственности
Развитие процесса приватизации, развитие частного предпринимательства, тенденции на рынке инвестиций в новое строительство и рынке недвижимости, при существенном сокращении инвестиций в новое строительство со стороны государственных и муниципальных органов власти, привели к перераспределению прав на недвижимое имущество в пользу частных владельцев.
При сохранении существующих условий, а также в условиях последующего экономического подъема за счет развития негосударственного сектора экономики, удельный вес муниципальной собственности в составе объектов недвижимого имущества будет сокращаться и далее. Эта тенденция несколько сглажена процессом передачи в муниципальную собственность ведомственного жилья.
Однако фактическими собственниками жилого фонда, т.е. владельцами, пользователями и распорядителями в полном объеме необходимых функций и затрат, несущими бремя содержания своего собственного имущества, являются только юридические лица, построившие жилье за свой счет и имеющие его на собственном балансе.
Существующая практика передачи жилых домов, построенных за счет собственных средств населения и юридических лиц, на баланс городу порождает иждивенческие подходы фактических собственников жилого фонда в части несения затрат по содержанию имущества, находящегося в их собственности, и кроме того, в условиях необеспеченности финансированием расходов по содержанию сферы ЖКХ, экономически нецелесообразна.
Индивидуальные собственники квартир в домах муниципального, ведомственного и государственного жилого фонда, как физические так и юридические лица, на практике не участвуют в решении вопросов по содержанию и управлению общим имуществом (подвальных и технических нежилых помещений, мест общего пользования, внутридомовых инженерных систем, придомовой территории).
Частичное возмещение ими затрат на содержание этого имущества в составе квартирной платы не покрывает расходов по его содержанию силами муниципальных жилищно-эксплуатационных организаций. В результате на практике происходит перераспределение обязательств и финансовой нагрузки по содержанию имущества, находящегося в частной собственности, с частных собственников этого имущества на местный бюджет.
С другой стороны это вызывает общее снижение финансовых возможностей жилищно-эксплуатационных предприятий по обеспечению надлежащей эксплуатации, содержанию и ремонту этого имущества, а также доли имущества, непосредственно находящегося в муниципальной собственности, что приводит к многочисленным и, в основе своей, справедливым жалобам пользователей жилого фонда, как собственников квартир, так и нанимателей.
Основная часть жилищного фонда города находится на балансе городских жилищно-эксплуатационных предприятий и определяется как муниципальное жилье, хотя фактически муниципалитет не имеет прав собственности на значительную часть этого жилья.
Таким образом, структура собственности на жилой фонд существенно изменилась, но в вопросах практической реализации прав на реальное владение, пользование и распоряжение жилым фондом город до сих пор вынужден управлять (а значит нести организационные и финансовые затраты) тем, что ему не принадлежит. Отчасти, именно вследствие этого, деятельность муниципальных жилищно - эксплуатационных предприятий убыточна.
Это объясняется в первую очередь непоследовательностью общей федеральной политики в части приватизации и развития негосударственных форм собственности.
Фактически новым собственникам передали права на владение, пользование и распоряжение квартирным фондом, а обязанности, в первую очередь финансовые, по содержанию соответствующей доли общей собственности в жилых домах остались в ведении государственных, ведомственных и муниципальных органов, на балансе которых находится жилой фонд.
Федеральный закон "О товариществах собственников жилья" N 72-ФЗ, регулирующий основы управления едиными комплексами недвижимого имущества (кондоминиумами), находящимися в смешанной форме собственности, принят только 15 июня 1996 года, по истечении пяти лет с начала кампании по приватизации.
Несмотря на декларируемый в федеральной реформе тезис о необходимости перевода отраслей жилищно - коммунального хозяйства на самофинансирование и исключение прямого их дотирования за счет бюджета, действующие нормы гражданского права в отношении равенства всех форм собственности, обязанности собственников по содержанию своего имущества, существующая практика по равному дотированию из бюджета расходов по содержанию жилого фонда независимо от форм собственности, приводит к обострению финансовых проблем, связанных с содержанием жилого фонда, как находящегося, так и не находящегося в муниципальной собственности, и искажению общеправовой основы взаимоотношений между различными собственниками имущества.
Федеральная политика по передаче ведомственных объектов жилищно-коммунального фонда в собственность муниципальных образований, начатая в дореформенный период и продолжающаяся по настоящее время, в значительной степени не отвечает нормам нового гражданского законодательства, в одностороннем порядке перегружает местные органы самоуправления дополнительными финансово - экономическими и организационными проблемами.
При передаче ведомственного жилья органам местной власти в дореформенный период планировалось достигнуть следующих целей:
- разгрузить государственные промышленные предприятия и организации от несвойственных им функций обслуживания жилищно-коммунального фонда, прямо не связанных с их основной деятельностью;
- за счет передачи жилья специализированным организациям жилищно-коммунального хозяйства достигнуть улучшения качества содержания, эксплуатации и ремонта ведомственного жилищного фонда;
- одновременно с передачей жилого фонда в муниципальную собственность прекратить централизованное выделение средств на его содержание бывшим балансодержателям.
В условиях отсутствия централизованных федеральных источников финансирования сферы жилищно-коммунального хозяйства, становления многоуровневой бюджетной системы и разграничения финансовых источников, острого дефицита средств в бюджете города, общем экономическом кризисе в сфере жилищно-коммунального хозяйства, не решается ни экономическая ни техническая проблема содержания передаваемого ведомственного жилого фонда.
Фактически, ранее декларированные цели передачи жилья в муниципальную собственность, в сегодняшних условиях не достигаются.
Наличие этой проблемы не снимают последующие письма федеральных органов о необходимости участия ведомств и предприятий в финансировании расходов по содержанию переданного жилья (письмо Минфина РФ N 10-03-01 от 10.04.96 г. "Об источниках финансирования объектов социально - культурного и коммунально-бытового назначения, переданных в муниципальную собственность").
Указанных вопросов можно в значительной степени избежать путем регистрации кондоминиумов на базе ведомственного жилого фонда, минуя стадию передачи домов в муниципальную собственность, так как ведомственное жилье приватизировалось наравне с государственным.
В регулировании взаимоотношений различных собственников на жилой фонд существенную роль играют действующие законодательные и подзаконные акты федеральных органов власти и судебная практика, основывающаяся на этих актах.
Дополнения и изменения в законодательство вносятся перекрестно, и, зачастую, введение конкретных норм права в одном законе противоречит действующим нормам права в другом законе.
При введении нового Гражданского кодекса не было внесено ни одного дополнения и изменения в Жилищный кодекс, что вызвало массу явных противоречий между новыми (Гражданский кодекс) и старыми (Жилищный кодекс) нормами законодательства.
В частности в Жилищном кодексе нет понятия муниципального фонда, жилой фонд местных советов относится к государственному фонду, квартиры передаются гражданам в бессрочное пользование и т.д.
Фактическое отсутствие каких-либо ограничений законодательства на приватизацию муниципального жилого фонда ставит саму возможность последующего существования муниципального фонда под вопрос, поскольку несовершеннолетние граждане России, по достижении совершеннолетия, имеют возможность постоянно приватизировать жилье из муниципального фонда, даже в случае, если они были включены ранее в приватизацию другого жилого фонда как несовершеннолетние. Поэтому правовое закрепление границ муниципального жилого фонда весьма расплывчато. Границы раздела прав собственности в жилом фонде, с учетом процесса приватизации, постоянно меняются, как в существующем фонде, так и во вновь построенном. В таких условиях возникают сложности по выделению отдельных фиксированных комплексов муниципальной собственности в жилом фонде. Фактически это означает, что паспорта кондоминиумов подлежат постоянной правке, соответственно каждый раз меняется финансовая основа обязательств по участию муниципалитета в содержании кондоминиума, что достаточно затруднено в связи с бюджетной основой финансового планирования муниципального образования.