I. Основные положения и цель Концепции
Настоящая Концепция реформирования системы управления общественными финансами Кемеровской области (далее - Концепция), разработанная на основании и в развитие Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, направлена на формирование приоритетов в вопросах налоговой и бюджетной политики на территории Кемеровской области, повышение эффективности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Кемеровской области в условиях проводимой административной реформы в Кемеровской области в 2006-2008 годах.
Целью предусмотренных настоящей Концепцией преобразований и разрабатываемых в её развитие документов является создание условий и предпосылок для внедрения в практику наиболее прогрессивной и профессиональной управленческой культуры, направленной на максимально эффективное управление финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Новый качественный уровень управления региональными и муниципальными финансами в совокупности с прогнозируемыми и стабильными принципами государственной налоговой политики - одно из важнейших условий эффективной работы государственного и муниципального сектора управления по улучшению социально-экономического положения населения, повышению качества социальной инфраструктуры и инвестиционной привлекательности Кемеровской области.
Отсутствие у органов государственной власти Кемеровской области и органов местного самоуправления ориентиров, которые позволили бы повысить эффективность управления финансами, становится одним из препятствий в совершенствовании применяемых методов управления. Направления преобразований, обозначенные в настоящей Концепции и нормативные правовые акты Кемеровской области, разработанные в их развитие, планируется использовать в качестве таковых.
Главная цель Концепции - способствовать совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами посредством информирования органов государственной власти Кемеровской области и органов местного самоуправления о системе разработанных и утвержденных Коллегией Администрации Кемеровской области ориентиров (система взаимосвязанных положений), которые могут быть использованы для повышения эффективности управления общественными финансами.
II. Понятия, используемые в настоящей Концепции
«общественные финансы Кемеровской области» - бюджетные средства органов государственной власти Кемеровской области, органов местного самоуправления, государственных, муниципальных учреждений и иных организаций, непосредственно предоставляющих бюджетные услуги, направленные на производство общественных услуг.
«перспективный финансовый план» (ПФП) - документ, который составляется на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу в соответствии с прогнозом социально-экономического развития области на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу, иными документами и материалами, определяющими бюджетный процесс на среднесрочную перспективу;
«очередной финансовый год» - год, следующий за текущим годом, на который осуществляется разработка проекта областного бюджета;
«бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР) - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям, между субъектами бюджетного планирования и реализуемыми ими региональными целевыми программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг);
«доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования» (ДРОНд) - документ, разрабатываемый в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;
«реестр расходных обязательств Кемеровской области» - свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти Кемеровской области, органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета субъекта бюджетного планирования;
«субъекты бюджетного планирования» - главные распорядители, утвержденные законом Кемеровской области, главные распорядители, утвержденные муниципальным правовым актом, распорядители, получатели, которые не находятся в ведении главных распорядителей, и распорядители, прямые получатели средств областного бюджета.
III. Предпосылки принятия Концепции
Положенные в основу бюджетной системы Российской Федерации принципы бюджетного федерализма предполагают определенный уровень финансовой автономии региональных и местных органов власти. В соответствии с действующим бюджетным законодательством многие аспекты управления региональными и муниципальными финансами находятся в компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако основные тенденции в реформировании системы управления обозначены и зафиксированы в ряде положений федеральных нормативных актов.
В 1990-х - начале 2000-х годов в сфере общественных финансов Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были зафиксированы нормы о внедрении элементов среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Осуществляется комплекс мероприятий по формализации системы финансовой поддержки регионов и межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации.
В Кемеровской области одним из ключевых, в данном направлении, стал Закон от 24 ноября 2005 года N 134-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Кемеровской области». Указанный Закон является не только основой для формирования межбюджетных отношений на территории Кемеровской области, но и создает реальные условия для повышения эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, городских и сельских поселений Кемеровской области при осуществлении процедуры формирования и утверждения соответствующих бюджетов.
В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в настоящее время отсутствуют либо являются недостаточно проработанными нормы о реальном механизме применения всего спектра передовых методов управления государственными и муниципальными финансами.
Сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и стимулы повышения эффективности управления финансами и переориентации деятельности распорядителей бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Кроме того, за прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Вместе с тем, по мере развития качества финансовых взаимоотношений в Кемеровской области между органами власти всех уровней, внедрение проводимой административной реформы в 2006-2008 годах и реформирование системы управления общественными финансами Кемеровской области, требует принятия мер по ее реализации на региональном и местном уровнях.
Принятие Концепции предполагает комплексный подход в направлении совершенствования управления общественными финансами в Кемеровской области. Реализация отдельно взятых положений без последовательного их внедрения может не привести к должному результату. Положения Концепции взаимосвязаны, их реализация требует дальнейшей проработки и уточнения с учетом специфики каждого отдельно взятого органа государственной власти Кемеровской области, муниципального образования, путем разработки отдельных нормативных правовых актов.
Применение основных положений Концепции должно осуществляться, как правило, на добровольных началах. Однако, содержащиеся в ней положения - не просто формальные декларации, предполагающие формальное же исполнение, они обеспечивают успех лишь при условии тщательно спланированного и реализуемого внедрения. На основе Концепции необходима выработка индивидуального подхода к подготовке нормативно-правовых актов, призванных регламентировать конкретные направления повышения качества управления общественными финансами Кемеровской области. Положительный результат во многом зависит от максимально точно спланированного внедрения новых методов управления в условиях конкретного исполнительного органа государственной власти Кемеровской области, муниципального образования. Отсюда понятно, что принудительный механизм их применения не может быть эффективным подходом к ее распространению.
IV. Основные направления реформирования системы
управления общественными финансами в Кемеровской области.