2.1. Процесс планирования бюджетных ассигнований остается слабо увязанным со стратегическим планированием, структура и динамика расходов недостаточно учитывают цели социально-экономического развития региона. Главные распорядители и получатели бюджетных средств осуществляют финансово-экономическое планирование, не уделяя должного внимания обоснованности и достижимости планируемых показателей результативности осуществляемых расходов.
Существующая ситуация является следствием сложившейся годами практики сметного финансирования государственных (муниципальных) учреждений, органов государственной власти, органов местного самоуправления вне зависимости от фактически достигнутых результатов. Попытки увязать выделяемые бюджетные ассигнования с конечными количественно измеримыми результатами деятельности, просчитать "себестоимость" осуществляемых полномочий вызывают сопротивление со стороны ведомств. Финансово-экономическое планирование результатов, осуществляемое в настоящее время преимущественно в рамках бюджетных целевых программ, реализуется с недостаточной степенью обоснованности и достоверности, большая часть программ по мере реализации подвергается неоднократным корректировкам в части распределения ассигнований между отдельными мероприятиями и конечных показателей.
Кроме того, сложившаяся ситуация является следствием отсутствия следующих механизмов:
мотивации главных распорядителей бюджетных средств к повышению качества финансово-экономического планирования;
применения финансовых и иных санкций за некачественное бюджетное планирование, недостижение запланированных показателей бюджетных целевых программ.
В части обоснования конечных результатов бюджетных целевых программ очевидным является недостаток образцов лучшей практики подготовки и реализации долгосрочных целевых программ и целевых программ ведомств.
2.2. Сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, доля неэффективных расходов консолидированного бюджета сохраняется на высоком уровне.
Доля неэффективных расходов консолидированного бюджета Брянской области сохраняется на уровне, превышающем среднероссийский. По сравнению с 2007 годом возросли неэффективные расходы в сфере здравоохранения (в 2009 году объем неэффективных расходов в сфере здравоохранения составил более 300,0 миллионов рублей).
Остается стабильно высоким объем неэффективных расходов в образовании - более 1,5 миллиарда рублей (по данному показателю за 2009 год Брянская область занимает четвертое место в Центральном федеральном округе и пятое место в России).
По состоянию на 1 января 2011 года на территории области функционирует 695 общеобразовательных школ, из них 456 школ с численностью до 100 учащихся, то есть из общего количества школ 65,6 % составляют малокомплектные школы.
В 239 немалокомплектных общеобразовательных школах (34,9 % от общей численности школ) обучается 94016 учащихся или 84,4 % от общей численности обучающихся в школах области. В малокомплектных школах, численность которых от общего количества школ составляет 65,6 % (456 школ) обучается всего 16,6 % учащихся (18771 ученик).
Согласно Типовому положению об общеобразовательном учреждении (р. 2 "Организация деятельности общеобразовательного учреждения", п. 26), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации 19 марта 2001 года N 196 с изменениями к нему, а также постановлению Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" наполняемость классов в общеобразовательных учреждениях должна составлять: в городских школах - 25 человек и школах села - 14 человек.
Средняя фактическая наполняемость классов в школах области на 1 января 2011 года варьирует в пределах от 7 до 23 учащихся, в разрезе муниципальных образований есть классы с наполняемостью 3 ученика.
Количество детей, обучающихся в муниципальных общеобразовательных школах, из года в год уменьшается. Так, в 2008 году в школах обучалось на 5847 детей меньше, чем в 2007 году, в 2009 году в сравнении с 2008 годом меньше на 3981 учащегося, в 2010 году численность обучающихся снизилась на 2554 ребенка.
В среднем по школам области на 1 января 2011 года на 1 преподавателя приходится 8,4 ученика при показателе - 15 учеников согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года N 322.
На 1 непедагогического работника в среднем по школам области приходится 10 учеников. Показатель выше среднего по области сложился только в одиннадцати муниципальных образованиях.
По малокомплектным школам в настоящее время в среднем по области на 1 преподавателя приходится 3,4 ученика и на 1 непедагогического работника - 4 ученика, в 2009/10 учебном году 3,4 и 3,9 ученика соответственно.
Причиной сохранения уровня неэффективных расходов является отсутствие как материальных и иных стимулов для повышения эффективности бюджетных расходов, так и недостаточная методологическая база оценки эффективности бюджетных расходов на этапе принятия обязательств и по результатам их исполнения. В настоящее время на федеральном уровне реализован механизм оценки объема неэффективных расходов в отраслях образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, организации государственного и муниципального управления. В то же время остаются неохваченными целый ряд отраслей: социальная защита населения, правоохранительная деятельность, культура, физическая культура и спорт, строительство, сельское хозяйство и другие. Очевидно, что принципы, которыми руководствуется Министерство регионального развития Российской Федерации при выявлении неэффективных расходов, не могут быть преломлены и использованы в том же виде при оценке неэффективных расходов в иных сферах.
Кроме того, задача сокращения неэффективных расходов требует реализации следующих мероприятий:
создание условий для осуществления оценки эффективности планируемых и принятых расходных обязательств государственными (муниципальными) учреждениями;
осуществление оценки обеспеченности населения региона сетью государственных (муниципальных) учреждений в сферах образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры и спорта, культуры и искусства;
стимулирование повышения качества финансового менеджмента главных распорядителей и получателей бюджетных средств, создание и распространение образцов лучшей практики осуществления финансового менеджмента.
Потенциальный экономический эффект от реализации мероприятий по ликвидации неэффективных расходов оценивается в сумме, превышающей 2 миллиарда 800 миллионов рублей. Сокращение при прочих равных условиях неэффективных расходов до среднероссийского уровня 2009 года принесет экономию бюджетных расходов в объеме около 850 миллионов рублей.
2.3. Объем государственного (муниципального) внутреннего долга сохраняется на высоком уровне.
Несмотря на предпринимаемые меры по сокращению объема государственного внутреннего долга, его фактический объем сокращается недостаточными темпами. Управление государственным (муниципальным) долгом Брянской области в долгосрочной перспективе должно быть направлено на поддержание оптимальной долговой нагрузки относительно возможностей областного бюджета по "безболезненному" обслуживанию долговых обязательств, на соблюдение всех принятых обязательств и удешевление стоимости обслуживания внутреннего долга. Это позволит производить оптимизацию структуры бюджетных расходов, высвобождая при этом бюджетные средства для финансирования социально значимых расходов на приоритетных направлениях развития области.
Подобный подход сделает достоверным анализ существующего долга, позволит более реалистично подойти к оценке возможностей бюджета в части новых заимствований и сделает более обоснованными решения о заимствованиях, что создаст условия для экономической устойчивости бюджетной системы Брянской области.
2.4. В значительной степени формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР).
Несмотря на определенные позитивные изменения в сфере организации планирования и исполнения бюджета применение методов бюджетирования, ориентированного на результат, остается в значительной степени формальным и не увязанным с действенной методологией и процессом планирования бюджетных ассигнований.