ГУБЕРНАТОР САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 марта 2000 г. № 107
О концепции управления государственным имуществом и приватизации
в Сахалинской области
В целях повышения эффективности управления государственным имуществом, улучшения инвестиционного климата в Сахалинской области и осуществления стимулирующей функции управления в отношении государственного сектора экономики Сахалинской области ПОСТАНОВЛЯЮ:
1. Утвердить Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Сахалинской области (прилагается).
2. Комитету администрации области по управлению государственным имуществом совместно с руководителями структурных подразделений администрации области организовать работу по реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Сахалинской области.
3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на первого вице-губернатора области Малахова И.П. и председателя комитета администрации области по управлению государственным имуществом Яровикову Р.А.
Губернатор области
И.П.Фархутдинов
Утверждена
постановлением губернатора области
от 21 марта 2000 г.№ 107
Концепция
управления государственным имуществом и приватизации в Сахалинской области
Настоящая Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Сахалинской области определяет цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственным сектором экономики Сахалинской области. Под государственным сектором экономики понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения (далее - унитарные предприятия) и за областными государственными учреждениями на праве оперативного управления (далее - учреждения), а также имущественных прав Сахалинской области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях. Не являются предметом рассмотрения настоящей Концепции земля, недра, леса и другие природные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.
Основой для разработки Концепции являются Закон Сахалинской области "Об управлении областной государственной собственностью" № 8а от 20.07.99. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства РФ от 09.09.99 № 1024, другие правовые акты по данному вопросу.
Концепция состоит из двух разделов. В первом разделе рассматриваются цели, задачи и механизмы, направленные на повышение эффективности управления государственным имуществом. Во втором разделе рассматриваются вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации областного государственного имущества.
I. Управление государственным имуществом.
1. Цели, задачи и принципы управления государственным имуществом.
Усиление государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики Сахалинской области требует пересмотра принципов и приоритетов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом, создания стройной экономически и логически выверенной системы критериев по оценке эффективности использования государственного имущества на основе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.
1.1 Политика в сфере управления государственным имуществом должна преследовать следующие цели:
- увеличение доходов в бюджет Сахалинской области;
оптимизация структуры областной государственной собственности;
- использование областных государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
- повышение конкурентоспособности предприятий;
- улучшение финансово-экономических показателей деятельности унитарных предприятий.
Для успешной реализации указанных целей органам исполнительной власти области необходимо решить следующие задачи:
провести полную инвентаризацию объектов областной государственной собственности, разработать и реализовать систему учета объектов областной государственной собственности и оформления прав на них;
детально регламентировать процесс управления государственным имуществом;
классифицировать объекты областной государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
оптимизировать количество объектов управления, определить цели государственного управления по каждому объекту;
обеспечить права Сахалинской области как субъекта федерации в качестве участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;
обеспечить контроль за использованием и сохранностью областного государственного имущества и за деятельностью лиц, привлеченных в качестве управляющих (представителей государства в органах управления коммерческих организаций, доверительных управляющих и т.д.).
1.2 Принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизированы в настоящей Концепции применительно к следующим объектам управления:
унитарные предприятия и учреждения;
акции, находящиеся в областной государственной собственности и доли Сахалинской области в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ.
Изложение принципов управления построено в следующей логической последовательности:
оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий по их управлению между государственными органами, положение дел и выводы);
постановка целей и задач управления, в предлагаемый механизм управления;
оценка эффективности управления.
2. Управление унитарными предприятиями и учреждениями. Оценка состояния.
2.1 В настоящее время в государственной собственности Сахалинской области находится 114 унитарных предприятий и 72 учреждения.
Функции по управлению унитарными предприятиями четко не разделены между областными органами исполнительной власти. Предусмотренное Гражданским кодексом РФ и Законом Сахалинской области "Об управлении областной государственной собственностью" право хозяйственного ведения на закрепленное за унитарными предприятиями государственное имущество имеет ряд существенных недостатков. Это право предоставляет унитарным предприятиям широкий круг полномочий по владению, использованию и распоряжению имуществом собственника.
В соответствии с действующим законодательством собственник имущества не имеет возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных результатов деятельности, но даже определять величину этих результатов. Вмешательство государственных органов в деятельность руководителей унитарных предприятий вне установленного круга полномочий является неправомерным.
Реально полномочия собственника осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия. В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. В этих вопросах они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества, за исключением случаев распоряжения недвижимым имуществом на основании статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации .
Трудовое законодательство достаточно эффективно защищает права руководителей предприятия и создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия. На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий при отсутствии действенных инструментов, четкого порядка управления и контроля за их деятельностью приводит к переводу части финансовых средств в фирмы-спутники, к заключению в ряде случаев незаконных сделок с имуществом и невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.
2.2 Исходя из оценки ситуации с унитарными предприятиями, можно сделать следующие выводы:
существующая система управления унитарными предприятиями не эффективна и требует кардинального реформирования;
отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;
низкая эффективность хозяйственной деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в областной бюджет.
Определенные недостатки имеют место и в вопросах управления государственным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за учреждениями. Отраслевые департаменты и управления, имеющие подведомственные учреждения, не предпринимают достаточных мер по повышению эффективности использования зданий и сооружений, а комитет по управлению государственным имуществом зачастую ограничен в возможности реализации указанных функций.
3. Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями.
Цели и задачи управления должны заключаться в следующем:
а) Повышение эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними государственного имущества.
б) Определение оптимального количества унитарных предприятий и учреждений, необходимых для обеспечения государственного сектора экономики области.
в) Внедрение системы экономического мониторинга и усиление контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений.
г) Принятие комплекса мер, направленных на недопущение банкротства государственных унитарных предприятий.
д) Увеличение поступлений в бюджет области от использования государственного имущества закрепленного за унитарными предприятиями, погашение задолженности перед бюджетами всех уровней и внебюджетными фондами.
4. Механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями
Механизм управления областными унитарными предприятиями предполагает решение следующих вопросов:
а) Определение круга и количества унитарных предприятий, в том числе, необходимых для выполнения государственных функций. Основной критерий подхода в решении этого вопроса заключается в том, что унитарные предприятия должны создаваться и действовать для решения целей и задач, которые не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами других организационно-правовых форм. В связи с этим необходимо провести оценку деятельности всех унитарных предприятий и в случаях несоответствия деятельности унитарных предприятий и учреждений определенным задачам принять меры по преобразованию их в акционерные общества или приватизации иным способом, ликвидации унитарных предприятий (учреждений) и иные пути оптимизации количества унитарных предприятий и учреждений.
б) Применительно к каждому унитарному предприятию (учреждению) установить обязательные требования:
утверждение отраслевыми департаментами и управлениями по согласованию с комитетом экономики администрации области целей и программы деятельности унитарного предприятия (учреждения);
о представлении отраслевым департаментам и управлениям предложений от руководителей унитарных предприятий о способах достижения поставленных целей;
об обязательном представлении данных о величинах показателей экономической эффективности деятельности;
об установлении отраслевыми департаментами и управлениями по согласованию с комитетом экономики администрации области требований к показателям деятельности унитарных предприятий, а также порядка их оценки;
определение порядка применения мер ответственности к руководителям унитарных предприятий (вплоть до расторжения контракта) за невыполнение обязательных требований и несоответствие результатов деятельности согласованным в установленном порядке целям деятельности и основным экономическим показателям предприятия;
о проведении совместно с отраслевыми департаментами и управлениями аттестации руководителей унитарных предприятий и учреждений;
о представлении в комитет администрации области по управлению госимуществом и отраслевые управления и департаменты обязательной отчетности руководителей унитарных предприятий по итогам финансово хозяйственной деятельности за отчетный период;
обеспечение страхования государственного имущества при передаче его в пользование третьим лицам;
в) Установление порядка отчетности руководителей унитарных предприятий и учреждений о ходе выполнения утвержденной программы (бизнес-плана);
г) Усиление контроля, за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений, в том числе с привлечением межведомственной балансовой комиссии. В этих целях необходимо провести проверку учредительных документов унитарных предприятий и привести их в соответствие с требованием законодательства, привести контракты с руководителями унитарных предприятий в соответствие с Примерным контрактом, утверждаемым губернатором области обеспечить назначение руководителей унитарных предприятий и учреждений только на конкурсной основе, организовать ежегодную аудиторскую проверку деятельности унитарных предприятий;
В случаях несоответствия уставов предприятий и контрактов с их руководителями требованиям законодательства отраслевые департаменты и управления, а также комитет администрации области по управлению государственным имуществом не согласовывают или не утверждают указанные документы;
д) Определение части прибыли, подлежащей перечислению в областной бюджет в виде дохода собственника от использования унитарными предприятиями областного имущества и установления порядка такого перечисления.
5. Оценка эффективности управления унитарными предприятиями и учреждениями.
Реализация предложенных настоящей Концепцией мер должна привести к следующим результатам:
а) Поступление дополнительных доходов в областной бюджет в виде налогов от улучшения финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий, от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и учреждений, от перечисления части прибыли предприятия в виде дохода собственника от использования имущества.
б) Рост объемов производства и сокращение цен на определенные виды товаров и услуг.
в) Оптимизация количества унитарных предприятий и учреждений, сокращение расходов областного бюджета на их содержание.
6. Управление акциями, долями Сахалинской области в уставных капиталах хозяйственных обществ .
Оценка состояния управления акциями (долями).
6.1 В настоящее время Сахалинская область представлена в органах управления 22 открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации государственных предприятий. Доля области в уставных капиталах этих акционерных обществ составляет от 25 до 100 процентов.
Кроме того, в собственности Сахалинской области находятся пакеты акций 19 акционерных обществ, созданных с участием администрации Сахалинской области на корпоративной основе, и доли участия в 4 обществах с ограниченной ответственностью. Размер областных пакетов акций (долей участия) в уставных капиталах этих обществ колеблется от 2 до 100 процентов.
Дивиденды на областные пакеты акций в масштабе цен 1998 года составили:
в 1997 году - 261,1 тыс. рублей;
в 1998 году - 930,2 тыс. рублей.
Работа по управлению акциями, находящимися в областной собственности, осуществляется через институт представителей, назначаемых в органы управления акционерных обществ в установленном порядке. Представители области назначены во все акционерные общества, созданные в процессе приватизации, в которых имеются закрепленные в областной собственности пакеты акций.
6.2 В целом систему управления акциями и долями Сахалинской области в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ посредством института представителей нельзя считать эффективной по следующим причинам:
а) При назначении государственных служащих представителями в органы управления хозяйственных товариществ и обществ не предусматривается механизм оценки их профессиональных качеств квалификации и подготовки с учетом специфики объекта управления. Отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач и целей управления перед представителями государства зачастую снижает эффективность их работы.
б) Не привлекаются к управлению пакетами акций (долями), принадлежащими области, доверительные управляющие или. управляющие компании. Эта практика может в большей степени отвечать требованиям профессионального управления и обеспечения ответственности за его результаты.
в) При делегировании в составы советов директоров представителей области, пропорционально закрепленному в госсобственности пакету акций нескольких представителей утрачивается их ответственность за обеспечение государственных интересов области в процессе подготовки и принятия решений этим органом управления.
7. Цели управления акциями (долями)
Целями управления акциями (долями) являются:
а) Увеличение доходов бюджета области.
