Достижение поставленных в Программе целей обеспечивается поэтапными действиями органов власти Кировской области по определенным настоящей Программой направлениям реформирования.
Основными направлениями реформирования системы управления общественными финансами в Кировской области настоящей Программой определяются:
Реформа бюджетного процесса и управления расходами.
Внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат.
Административная реформа.
Реформирование государственного сектора экономики.
Совершенствование системы государственных инвестиций.
Создание условий для развития доходной базы.
Совершенствование долговой политики.
Совершенствование межбюджетных отношений.
В ходе реформы бюджетного процесса и управления расходами в 2005-2006 годах планируется осуществить основной комплекс подготовительных работ по созданию рынка бюджетных услуг (4*). Сегодня объектами бюджетного финансирования являются отдельные организации и учреждения (школы, больницы и т.п.), которые получают бюджетные ассигнования вне зависимости от количества и качества выполняемой работы. Поскольку эти ассигнования незначительны и распределяются равно на всех (5*), то часть наиболее ответственных, квалифицированных и работающих с полной отдачей работников бюджетной сферы теряют интерес к своей работе. В то же время подход к финансированию учреждений и организаций предполагает возможность фактов использования бюджетных средств на выполнение не имеющих общественной значимости работ или их выполнения в излишних объемах, в то время как действительно необходимые обществу услуги остаются без должной финансовой поддержки. В этой связи крайне важно определить в каких услугах действительно нуждаются жители Кировской области, какого качества и в каком объеме они должны быть предоставлены, а также порядок их закупки и финансирования.
Четкое определение стандартов качества и количественных объемов бюджетных услуг позволит размещать заказы на них на наиболее выгодных для общества условиях. Исполнителями этих услуг могут быть и негосударственные организации, что с одной стороны позволит привлечь в сферу оказания социальных услуг частные инвестиции, а с другой снять ненужные в этом случае ограничения на использование получаемых в оплату услуг бюджетных средств (в том числе на оплату труда лиц, занятых оказанием услуг). Врач, учитель или любой другой работник социальной сферы вправе рассчитывать на достойное вознаграждение результатов своего профессионализма.
Создание конкурентной среды на рынке бюджетных услуг будет способствовать снижению бюджетных издержек на их приобретение, а также стимулировать повышение качества оказываемых услуг. Появление права выбора производителя услуги позволит в основу размещения заказа заложить принцип оптимального соотношения цены и качества.
В рамках настоящей программы предполагается усилить работу по оптимизации сети учреждений, предоставляющих общественные услуги, в том числе с рассмотрением вопроса об их частичном переводе в форму негосударственных организаций. Эта работа должна быть проведена в отношении отдельных учреждений региональной подчиненности. В течение ближайших двух лет нужно провести первые эксперименты по апробации финансово-экономических взаимоотношений в сфере оказания бюджетных услуг между их заказчиком - администрацией региона и негосударственными организациями - исполнителями услуг. Это позволит выработать типовую модель таких взаимоотношений для их построения в будущем. Сеть бюджетных учреждений муниципальной подчиненности также должна стать предметом систематического мониторинга на предмет оптимизации и реструктуризации.
Одновременно с этим планируется провести переоценку функциональных задач стоящих перед департаментами, комитетами и управлениями региональной администрации, ответственными за вопросы оказания бюджетных услуг. Здесь будет необходимо повысить роль планирования, ввести обязательность установления плановых заданий (в соответствии с функциональными задачами ведомств), а также системы отчетов по выполнению. В результате должна быть отработана система принятия и реализации отраслевых (ведомственных) программ генерации общественных услуг, в том числе на среднесрочную перспективу, индикаторов оценки их результативности, а также система корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов.
Координирующим органом при планировании, размещении и исполнении бюджетного заказа будет являться департамент экономики Кировской области. Если на сегодня региональные экономические службы преимущественно ориентированы на вопросы развития коммерческого (хозяйственного) сектора, то по реализации программы главным приоритетом в их деятельности должна стать экономика общественных (бюджетных) услуг, что вполне сочетается с необходимостью ограничения вмешательства власти в реальный сектор экономики.
В ходе реформирования бюджетного процесса и управления расходами в 2005-2006 годах необходимо предпринять конкретные действия по нейтрализации последствий кассовых разрывов при исполнении бюджета. Здесь нужно максимально снизить негативное влияние сбоев в финансировании на процесс предоставления общественно значимых услуг. Неравномерность наполнения регионального бюджета объясняется разбросом сроков налоговых платежей, сезонным характером отдельных видов расходов и другими естественными причинами, которые необходимо выявить в ходе реализации программы. На основе анализа причин возникновения кассовых разрывов планируется создать систему их прогнозирования, а также определить порядок своевременного формирования необходимого для преодоления кассовых разрывов финансового резерва.
Предотвращению сбоев в финансировании должно способствовать обязательное проведение экспертизы финансовых последствий новых решений в области бюджетного и налогового законодательства. Причем в рамках настоящей программы предполагается, что такая экспертиза будет проводиться с привлечением независимых экспертов и носить публичный характер. Результатом этого станет повышение политической ответственности инициаторов финансовых решений, а также максимальная страховка от возможных ошибок при принятии законопроектов с недостаточно или субъективно просчитанными финансовыми последствиями.
В 2005-2006 годах продолжится работа по дальнейшему совершенствованию процедур бюджетных закупок. Результатом реализации этого направления реформы должно явиться расширение перечня и объемов бюджетных закупок, осуществляемых на конкурсной основе, при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности.
Проводимая на уровне Кировской области бюджетная реформа, так же как и на федеральном уровне, предусматривает в качестве важнейшего ориентира реформирования внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат. Здесь планируется поэтапно перейти от простого определения перечня приоритетных задач, решаемых в рамках бюджета, к формированию бюджета на основе запланированных к достижению результатов. Иными словами должен произойти эволюционный переход от порочного принципа "деления бюджетного пирога между просителями", когда необъективное преимущество в финансировании могут получать наиболее настойчивые производители бюджетных услуг, к принципу цивилизованного подкрепления бюджетными ресурсами заранее выверенного по структуре и объему перечня общественных услуг.
Внедрение новой системы бюджетирования подразумевает и обязательность оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов, под достижение которых были выделены ассигнования из бюджета.
Перспективы социально-экономического развития должны иметь твердую финансовую основу. Впервые в увязке со среднесрочным социально-экономическим планированием в рамках программы реформирования намечается разработка среднесрочного финансового плана, с учетом показателей которого будет осуществляться подготовка годичных бюджетов.
Бюджетные ресурсы должны в первую очередь направляться на реализацию социально значимых проектов и мероприятий. В связи с этим в течение 2005-2006 годов планируется ограничение бюджетной поддержки негосударственных коммерческих организаций, в том числе путем предоставления средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий и налоговых льгот. Вместе с этим планируется повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения за счет средств бюджета. Планируется перевод введенных областным законодательством натуральных льгот в форму денежных пособий, распределяемых на адресной основе.
В 2005-2006 годах продолжится работа по усилению контроля за отбором к финансированию из бюджета региональных инвестиционных проектов. Основным критерием их бюджетной поддержки будет являться финансовая и социальная эффективность, а также общественная полезность и значимость. Здесь будет определен и нормативно закреплен более четкий порядок оценки эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, на основе которого будет осуществляться мониторинг реализации инвестиционных проектов, финансируемых из бюджетных средств. Выявляемое в ходе мониторинга отсутствие реального эффекта или значительное снижение эффективности инвестиционного проекта от запланированного уровня будет являться основанием для досрочного прекращения реализации инвестиционных проектов или их корректировки. Результаты мониторинга эффективности должны стать достоянием гласности. В результате должны быть исключены случаи отвлечения средств бюджета на неоправданную поддержку неэффективных инициатив.
Способность регионального бюджета к удовлетворению общественных запросов предопределяется состоянием его доходной базы. Поэтому одним из направлений предстоящей реформы будет являться внедрение оптимальных процедур работы с доходной базой бюджета, В этой связи предполагается совершенствование системы учета задолженности перед бюджетом (недоимки), рассроченных и отсроченных платежей в бюджет. Руководители региона должны иметь возможность в любой момент получить информацию об просроченных налоговых обязательствах налогоплательщиков, стоимости и эффективности предоставленных регионом налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по уплате налогов, что обеспечит взвешенность принимаемых решений. Отработанные процедуры налогового мониторинга в свою очередь позволят региональным финансовым менеджерам контролировать ситуацию с налоговой базой, своевременно выявлять складывающиеся негативные тенденции и адекватно реагировать на их возникновение. Например - инициировать отмену неэффективных налоговых льгот (6*). Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности обеспечит за ними общественный контроль и повысит ответственность как инициаторов льгот, так и лиц которым они были предоставлены.
Регион должен и сам побуждать налогоплательщика в выполнении им обязательств по уплате налогов в полном объеме. Здесь особое внимание будет обращено на легализацию - "вывод из тени" заработной платы. В частности планируется ввести региональный стандарт минимальной оплаты труда, от соблюдения которого будет зависеть решение вопроса об участии того или иного предприятия в региональных проектах и программах, размещения регионального заказа, предоставления региональных налоговых льгот. Это позволит увеличить поступления в бюджет налогов, в базе которых лежит заработная плата.
Органы власти Кировской области с принятием настоящей Программы объявят курс на установление и упрочение партнерских отношений с предприятиями. В этом направлении во - первых будет разработана Концепция региональной налоговой политики, в которой будет четко и ясно изложена позиция власти в отношении налоговой нагрузки и возможных действий власти в области налогообложения. Это позволит налогоплательщикам более уверенно формировать собственные бизнес -планы, зная о налоговых намерениях региона на длительную перспективу. Во-вторых, планируется улучшить качество законопроектной работы, нормы региональных законов не должны давать повода для различных толкований и возникновения противоречий между налогоплательщиком и налоговыми органами, а также они не должны нуждаться в дополнительных разъяснениях и инструктивных указаниях. Далее необходимо поднять статус налогоплательщика в глазах общества, жители области должны знать лучших налогоплательщиков и то, что деятельность социальной сферы в первую очередь зависит от платежей конкретных предприятий. Для средств массовой информации создание положительного образа предпринимателя является одной главной задач.
Налоговые доходы бюджета зависят от уровня деловой активности в регионе. Развитию деловой активности будет способствовать планируемое в рамках программы достижение стабильности финансовой системы области, повышение ее кредитных рейтингов (рейтингов платежеспособности). Бизнес предпочитает стабильные регионы, от этого зависит и приток инвестиций. В ближайшие два года Правительство области планирует усилить работу с инвестиционными институтами (кредитными организациями, паевыми инвестиционными фондами).
Необходимо расширить на территории области объемы ипотечного кредитования строительства жилья. Помимо решения жилищного вопроса для сотен семей кировчан, это будет означать повышение объемов заказа строительных организаций, объемов производства стройматериалов, расширение занятости, увеличение налоговой базы региона, рост объемов продаж, а значит и увеличение прибыли, активов и фонда оплаты труда.