Объективной необходимостью на пути преобразований бюджетной системы является подход к формированию бюджета как инструмента, призванного обеспечить предоставление населению бюджетных услуг определенного качества. Анализ существующей ситуации показывает, что основополагающий принцип бюджетирования, ориентированного на конечный результат, - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми конечными результатами их использования.
Этот принцип закреплен в статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации и на практике наибольшее применение получил при планировании бюджетных расходов в рамках долгосрочных целевых программ. При разработке проектов долгосрочных целевых региональных программ Пензенской области уделяется внимание прогнозу ожидаемых социальных, экономических и экологических результатов их реализации. Несмотря на то, что наибольшую сложность вызывает возможность и объективность количественной оценки социальных результатов, предприняты первые шаги по их планированию. Так, в результате реализации мероприятий областной целевой программы "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2003 - 2007 годы)", утвержденной Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 468-ЗПО, планируется снижение на 30 процентов случаев осложнений при сахарном диабете; снижение смертности населения области от заболеваний социального характера, в том числе от туберкулеза до 12 случаев на 100 тысяч населения, от онкологических заболеваний - на 1,5 процента; увеличение продолжительности жизни больных с заболеваниями социального характера, в том числе на 5 - 7 лет граждан, страдающих диабетом.
В меньшей степени такой подход используется при планировании бюджетных расходов главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Анализ применяемых методов планирования бюджетных расходов показал, что традиционным является расчет затрат, основанных на нормах и нормативах. В качестве нормативной основы бюджетными учреждениями используется распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063р "О социальных нормативах и нормах", ведомственные нормативные акты или фактические отчетные данные за предыдущий финансовый год. Использование имеющихся норм и нормативов позволяет лишь определить объем затрат, который не связан с конечным результатом деятельности. В отдельных случаях нормы и нормативы позволяют определить конечный результат, но не его качество.
В этой связи одной из основных предпосылок внедрения бюджетирования, ориентированного на конечный результат, в части оценки ожидаемого конечного результата является утверждение стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг, т.е. в первую очередь результат должен быть качественным. Однако, если это будут стандарты качества, утвержденные в форме перечня требований, без наличия их количественной оценки, практическое их использование невозможно.
В настоящее время на уровне законодательства Российской Федерации и Пензенской области отсутствуют нормативные документы, однозначно и полно определяющие стандарты качества услуг, оказываемых бюджетными учреждениями в рамках закрепленных за ними полномочий. По результатам проведенной систематизации предоставляемых услуг в области социального обслуживания граждан и определения качества их предоставления Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 24 ноября 2003 года N 327-ст был принят и введен в действие национальный стандарт Российской Федерации "Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг". Этим стандартом были утверждены перечень основных социальных услуг и стандарты их качества. Однако использовать на практике указанные стандарты не представляется возможным из-за отсутствия в них количественных оценок.
Требования к качеству отдельных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, или отдельные нормативы, в какой-то степени определяющие качество услуг, содержатся в ряде ведомственных нормативных актов. Наиболее заметный прогресс в этой области достигнут в здравоохранении в связи с наличием регламентирующих отраслевых документов, касающихся качества медицинских услуг.
Для выработки единых требований к качеству оказываемых медицинских услуг Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области совместно с Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Пензенской области утверждены стандарты оказания медицинской помощи на территории Пензенской области в соответствии с уровнем лечебно-профилактического учреждения.
Стандарты содержат в себе перечень заболеваний и их коды согласно Международной классификации болезней десятого пересмотра (МКБ-10), перечень необходимых обследований, медикаментозной терапии, средние сроки лечения на койке (для стационаров) или количество посещений (для амбулаторно-поликлинического приема) и стандарт качества или результаты лечения.
Ведомственный контроль качества медицинской помощи в Пензенской области осуществляется экспертным путем должностными лицами лечебно-профилактических учреждений, Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области и врачебными комиссиями в соответствии с Приказом Минздрава России и Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 24 октября 1996 года N 363/77 "О совершенствовании контроля качества медицинской помощи населению Российской Федерации".
Экспертиза качества медицинской помощи в Пензенской области осуществляется на 3 уровнях: заведующими подразделениями (первая ступень экспертизы); заместителями руководителя учреждения по клинико-экспертной работе, лечебной работе и амбулаторно-поликлинической помощи (вторая ступень экспертизы); врачебными комиссиями ЛПУ (третья ступень экспертизы).
Экспертиза качества медицинской помощи проводится по законченным случаям на основании изучения медицинской документации (медицинской карты стационарного больного, карты амбулаторного больного и др.). Экспертному контролю обязательно подвергаются все случаи летальных исходов, внутрибольничного инфицирования и осложнений, первичного выхода на инвалидность лиц трудоспособного возраста, повторной госпитализации по поводу одного и того же заболевания в течение месяца, заболеваний с удлиненными или укороченными сроками лечения (или временной нетрудоспособности), случаи с расхождением диагнозов; случаи, сопровождавшиеся жалобами пациентов или их родственников.
Объем работы врачебных комиссий определяется конкретными задачами в области обеспечения качества и эффективности медицинской помощи, поставленными руководителями ЛПУ или Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области.
Экспертиза качества медицинской помощи конкретному больному предусматривает сопоставление ее со стандартами, которые содержат унифицированный набор и объем диагностических и лечебных мероприятий, а также требования к срокам и результатам лечения при конкретных нозологических формах болезней. Во время проведения экспертизы качества лечебно-диагностического процесса в обязательном порядке оцениваются полнота и своевременность диагностических мероприятий, адекватность выбора и соблюдение лечебных мероприятий, правильность и точность постановки диагноза; выявляются дефекты диагностики и лечения и причины их возникновения.
На каждый случай экспертной оценки заполняется "Карта оценки качества медицинской помощи", в которой с помощью системы баллов рассчитывается показатель качества по каждому конкретному случаю. В результате статистической обработки карт рассчитываются показатели, характеризующие качество и эффективность медицинской помощи. Полученная в результате оценки качества и эффективности медицинской помощи информация доводится до сведения руководителей учреждений и Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области и является предметом обсуждения среди сотрудников.
Определенные позитивные сдвиги достигнуты в образовательной сфере. На федеральном уровне утверждены стандарты качества предоставления услуг в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования: федеральный компонент государственного образовательного стандарта (Приказ Министерства образования Российской Федерации от 5 марта 2004 года N 10-89), перечень профессий начального профессионального образования (Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 1999 года N 1362), общероссийский классификатор по образованию (Постановление Госстандарта Российской Федерации от 30 сентября 2003 года N 276-ст).
На региональном уровне Законом Пензенской области от 26 ноября 2003 года N 534-ЗПО "О порядке исчисления объема субвенции муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования" предусмотрен единый подход к определению объема субвенции в соответствии с нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося. Министерством образования и науки Пензенской области разрабатываются индикаторы качества предоставляемых услуг в сфере образования в разрезе видов образовательных учреждений.
На фоне сохранения социальной направленности бюджета Пензенской области население должно четко представлять не только какие бюджетные услуги оно может получать, но и какого качества они должны быть. В этой связи показатели результатов деятельности должны быть напрямую увязаны с перечнем бюджетных услуг и стандартами их качества. Должны быть четко определены полномочия и ответственность органов государственной власти и их руководителей за обеспечение предоставления бюджетных услуг.
В целях предоставления населению Пензенской области бюджетных услуг в требуемом объеме и надлежащего качества, исходя из действующего законодательства Российской Федерации и на основании анализа предоставляемых бюджетных услуг, необходимо разработать стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг и выработать систему и порядок оценки предоставляемых услуг.
На первом этапе реформы будет проведена полная инвентаризация действующего законодательства на предмет наличия уже установленных стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг и их соответствия предъявляемым на данном этапе требованиям.
На втором этапе, с учетом собранных материалов, будут разработаны стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг и методика оценки соответствия качества фактически предоставленных бюджетных услуг установленным стандартам качества. В связи со сложностью указанной работы предполагается начать разработку стандартов в "пилотных" отраслях "здравоохранение" и "образование" с дальнейшим переходом в другие отрасли. По результатам проведенной работы утверждаются стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение и социальная политика) и порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам.
В результате проводимой работы не менее 50 процентов бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) будут иметь установленные стандарты качества с нужной степенью детализации и реалистичности, что позволит оценивать бюджетные расходы по качеству предоставления услуг.
В целях информирования населения планируется осуществление публикации стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг в печатных и электронных средствах массовой информации.
Альтернативой стандартам качества предоставляемых населению бюджетных услуг могли бы являться нормативы финансовых затрат на бюджетные расходы. Однако они позволяют определить затраты, но не качество предоставляемых бюджетных услуг.
Основной риск установления стандартов качества предоставления бюджетных услуг связан с незаинтересованностью участия учреждений и организаций, предоставляющих эти услуги, в разработке стандартов качества и объективных критериев по их оценке для последующего применения в определении конечного результата деятельности.
Понятие качества услуг носит неоднозначный характер, связанный с субъективностью восприятия этих услуг населением и необязательным соответствием между "внешним видом" услуги и ее "наполнением", что добавляет риск необъективности системы оценки качества услуг.
В отрасли "культура" установить единый стандарт, определяющий качественные и стоимостные характеристики бюджетной услуги для различных учреждений, не предоставляется возможным в связи с тем, что в данной сфере из конституционных гарантий напрямую не вытекают обязательства по финансированию и содержанию сети учреждений культуры.
Кроме того, введение стандартов качества и оценки деятельности по конечному результату может осуществляться длительное время при отсутствии ориентированной на конечный результат системы стимулов.