Существующая система бюджетирования, основы которой заложены законодательством Российской Федерации и Пензенской области, предполагает на практике постатейное планирование бюджетных расходов при отсутствии у бюджетных учреждений права на самостоятельное распоряжение бюджетными средствами. Так, действующая система обязательного согласования с главным распорядителем бюджетных средств и Министерством финансов вопросов перераспределения бюджетных ассигнований между основными статьями экономической классификации расходов лишает бюджетные учреждения области стимулов к инициативе по оптимизации структуры и сокращению издержек, принятию оперативных мер по перераспределению бюджетного финансирования в случае возникновения непредвиденных ситуаций.
(в ред. Закона Пензенской области от 14.11.2006 N 1122-ЗПО)
В связи с необходимостью разработки перечня бюджетных услуг, определения требуемого уровня качества услуг и получаемого конечного результата проблема повышения самостоятельности бюджетных учреждений в вопросах управления полученными бюджетными средствами стала особенно актуальной. Учреждение как поставщик бюджетной услуги имеет утвержденный план достижения количественных результатов и бюджетный план расходов. В целях обеспечения соответствия обязанностей руководителей учреждений по выполнению заданных показателей их возможностям им необходимо предоставить возможность оперативного управления расходами.
Вместе с тем нельзя не отметить, что отсутствие требований к качественным результатам работы бюджетных учреждений и оценки их выполнения не позволяет создать действенный механизм контроля за эффективным использованием учреждениями бюджетных средств, выделяемых из бюджета Пензенской области.
В этой связи на фоне расширения самостоятельности бюджетных учреждений и организаций в части распоряжения полученными средствами особенно актуальным становится эффективное расходование бюджетных средств. По существу бюджетные учреждения (организации) в пределах выделенной суммы финансирования будут иметь право самостоятельно определять структуру и сроки осуществления расходов для оказания услуг. А поскольку бюджетные учреждения (организации) будут отвечать за оказание бюджетных услуг определенного объема и качества, то их финансирование будет аналогично оплате товаров, работ и услуг коммерческих фирм, то есть объем финансирования не может быть ниже себестоимости бюджетных услуг. Определение себестоимости бюджетных услуг в бюджетных учреждениях (организациях) возможно при условии ведения бухгалтерского учета по методу начисления затрат.
В условиях предполагаемого расширения самостоятельности бюджетных учреждений и организаций планирование их расходов на оказание бюджетных услуг должно учитывать возможности повышения эффективности расходов и снижения затрат по объективным причинам (накопление опыта, нахождение более эффективных процедур и технических решений, повышение квалификации работников, т.п.) и субъективным причинам (результаты опросов потребителей бюджетных услуг) путем принятия мер по энерго- и ресурсосбережению, по реализации механизмов стратегического планирования, использованию информационных технологий, по совершенствованию механизмов управления человеческими ресурсами.
С целью повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений, сокращения издержек и роста производительности труда с учетом введения критериев оценки их деятельности по конечному результату представляется целесообразным предоставить бюджетным учреждениям Пензенской области относительную свободу по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами.
Одной из основных предпосылок для перехода к качественно новому уровню управления финансами Пензенской области является внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом, которая наряду с другими возможностями позволяет осуществлять автоматизированную подготовку отчетности по заданным критериям в разрезе бюджетополучателей и кодов бюджетной классификации расходов. Оперативное получение сведений по изменениям объемов и направлений расходования бюджетных средств учреждениями по сравнению с первоначальными, анализ и подготовка предложений по эффективному использованию бюджетных средств бюджетными учреждениями позволят осуществлять текущий финансовый контроль за их деятельностью.
На первом этапе реформы, в целях проведения анализа деятельности бюджетных учреждений на предмет возможности и целесообразности предоставления им бюджетной самостоятельности при условии достижения ими определенных итоговых показателей, предполагается провести оценку финансовых издержек, связанных с отсутствием у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами за три последних отчетных года.
На втором этапе с учетом наличия перечня бюджетных услуг будут утверждены основные требования к результатам работы бюджетных учреждений как поставщиков бюджетных услуг в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг. Также предполагается разработать и утвердить методику оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставления им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами (изменение формы и сроков предоставления бюджетных средств). Учитывая новизну данного направления реформирования и значительные риски, связанные с повышением самостоятельности бюджетных учреждений, предполагается процесс реформирования начать в бюджетных учреждениях, относящихся к "пилотному" ведомству - Министерству здравоохранения и социального развития Пензенской области. Учитывая социальную значимость некоторых видов расходов, предоставление самостоятельности в распоряжении бюджетными средствами не будет распространяться на статьи расходов, связанные с оплатой труда и отчислениями во внебюджетные фонды.
В целях повышения побуждения к действию руководителей учреждений в печатных и электронных средствах массовой информации на периодической основе планируется осуществлять публикацию результатов выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов.
По итогам реализации данного направления реформирования будут расширены права бюджетных учреждений на изменение объемов и направлений расходования полученных бюджетных средств.
Альтернативами предоставления права бюджетным учреждениям распоряжаться бюджетными средствами являются перевод данных бюджетных учреждений в статус негосударственных или усиление централизации оперативного управления учреждениями.
Основные риски связаны с отсутствием отработанной системы текущего контроля над реализацией бюджетными учреждениями собственных функций, что может привести к снижению качества принимаемых решений, финансовым злоупотреблениям, безответственности за конечный результат.
Кроме того, определенный риск может возникнуть в связи с компетентностью руководителей учреждений и обоснованностью принимаемых ими управленческих решений, техническим уровнем применяемого в бюджетной системе аппаратного и программного комплекса. К тому же сложившаяся структура и объемы расходов в бюджетных учреждениях также не предполагает наличия значительных финансовых ресурсов, доступных для перераспределения.