Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, а также порядка её отношений с обществом (частными лицами, бизнесом и т.д.) непрерывно идут под воздействием самых разных факторов в большинстве стран мира, как унитарных, так и федеративных.
Российская Федерация сегодня стоит уже на втором этапе административной реформы. И если ее первый этап затронул исключительно федеральный уровень, то на втором этапе наряду с мероприятиями федерального уровня, необходимо вплотную приступить к реализации реформы на региональном уровне. В противном случае, даже самые успешные итоги реформы могут оказаться бессмысленными.
На сегодня главным вопросом административной реформы представляется целевое изменение власти как важнейшего института государства, наиболее полно воплощающего саму идею государственности. В федеративном государстве это предполагает реформирование обоих уровней государственной власти: и федерального, и регионального.
Начало радикальных перемен в этой сфере обозначил Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", который стал результатом как неудовлетворительной оценки деятельности исполнительной власти в 90-х годах, так и нового вертикально-ориентированного курса внутренней политики страны. Административная реформа, направленная на изменение меры, качества и силы исполнительной власти, изменение сути государства, степени присутствия государства в жизни общества, есть возможность государства обеспечивать правопорядок и проводить в существующем режиме реформационные преобразования общественных отношений. В наших же условиях, когда административная реформа является способом легитимного встраивания всех реформационных преобразований (от разгосударствления собственности и новейшей трансформации федеративных отношений до "монетизации льгот") в административные механизмы государственного управления, важнейшим элементом становится, в том числе, реформирование отношений уровней власти между собой.
На уровне субъектов Российской Федерации должны быть реализованы все основные составляющие административной реформы:
- изменение места исполнительной власти в системе государственного управления,
- изменения пропорций централизации и децентрализации этой власти,
- совершенствование структуры органов исполнительной власти,
- перераспределение полномочий и ресурсов для исполнения полномочий органов власти,
- уточнение и унификация содержания государственных услуг, их стандартизация,
- изменение порядка предоставления государственных услуг,
- обновление внутренних регламентов деятельности органов власти.
Федеральные законы от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепили вышеуказанные подходы к разграничению полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) развил данное регулирование, привнеся соответствующее разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Критика Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ привела к дальнейшему перераспределению и нормативному закреплению полномочий органов государственной власти. Но, в конечном счете, перераспределение было закреплено таким образом, что многие полномочия, а с ними и немалая часть бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами и т.д. перешла на федеральный уровень. Процесс распределения полномочий между уровнями публичной власти продолжается сегодня уже в рамках административной реформы и является важнейшим ее элементом. В этой связи немаловажным представляется участие субъектов Российской Федерации в данном процессе, ведь, прежде всего, от их отношения будет зависеть, каким образом будут расставлены "акценты" разграничения полномочий, оптимально ли будут распределены доходные источники, необходимые для реализации как собственных, так и делегированных полномочий, как будут установлены границы ответственности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Наконец, совершенно новым компонентом процесса реформирования органов государственной власти является построение механизма оказания государственных услуг гражданам. Это один из важнейших "конечных продуктов" деятельности органов власти.
В административной реформе России (как на первом её этапе в 2003-2005 годах, так и на ныне проходящем) многое определяет одно из ключевых понятий "нового государственного менеджмента" - государственная услуга. При этом одной из задач административной реформы стало установление прямой зависимости оценки деятельности указанных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину, организации или бизнесу.
Оказание государственных услуг является важнейшей государственной функцией и представляет собой конкретное правоотношение между органом исполнительной власти и гражданином (юридическим лицом, организацией), возникающее в связи с исполнением соответствующего полномочия, установленного для этого органа законом, и подлежащее исполнению вне зависимости от прямого обращения гражданина (юридического лица, организации) в этот орган. При этом акцент должен быть сосредоточен на формировании стандарта оказания услуг населению. Учитывая, что органы власти субъектов Российской Федерации по своему положению в системе органов, по реализуемым функциям более приближены к гражданину - получателю услуги, то возрастает их роль и заинтересованность в процессе реформирования.
В Концепции проведения второго этапа реформы (2006-2008гг.) отмечалось, что на первом этапе была реализована лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начинались (прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях). Указывалось также, что проведенный в 2003-2005 годах первый этап административной реформы затронул, в основном, федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила в виде отдельных экспериментов.
Одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах определила в качестве цели второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
То есть, второй этап административной реформы предполагает не только продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и модернизацию стиля и методов её деятельности, при чем во всей системе исполнительной власти России: федеральной, региональной и муниципальной. Эти принципиальные позиции были изложены в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.
Выработаны три целевых ориентира административной реформы: первым из них является повышение качества и доступности государственных услуг. Вторым целевым ориентиром является дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение "избыточного государственного регулирования". Третий целевой ориентир административной реформы формулируется как "повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти".
Таким образом, второй этап административной реформы направлен на принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса).
В Нижегородской области мероприятия административной реформы намечено проводить на основе специально разработанных программ и планов, включающих адресные задания, установленные сроки их выполнения и т.п. (по примеру плана, утвержденного Правительством Российской Федерации). При этом для достижения общих целей и задач административной реформы, необходимо, прежде всего, разработать и принять нормативные правовые акты, упраздняющие избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти области, создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющие процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов. То есть, реализовать на практике те мероприятия, которые были ориентиром для федеральных органов государственной власти на первом этапе реформы.
Целью деятельности органов исполнительной власти Нижегородской области в направлении реформирования системы управления должны стать оптимизация функционирования органов исполнительной власти области и совершенствование действующей системы контроля и надзора, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы.