ПРАВИТЕЛЬСТВО НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 июля 2005 года № 161
О Концепции управления государственным долгом
Нижегородской области на период до 2010 года
В целях совершенствования практики государственных заимствований Нижегородской области и определения основных принципов эффективного управления государственным долгом Нижегородской области Правительство Нижегородской области постановляет:
1. Утвердить прилагаемую Концепцию управления государственным долгом Нижегородской области на период до 2010 года (далее - Концепция).
2. Министерству финансов Нижегородской области в процессе исполнения областного бюджета и управления государственным долгом Нижегородской области, а также при составлении проектов областного бюджета на соответствующий финансовый год и проекта перспективного финансового плана Нижегородской области руководствоваться положениями, изложенными в Концепции.
3. Рекомендовать органам местного самоуправления Нижегородской области в процессе исполнения бюджета и управления муниципальным долгом, а также при составлении проектов бюджета на соответствующий финансовый год и проекта перспективного финансового плана руководствоваться положениями, изложенными в Концепции.
4. Управлению общественных связей Администрации Губернатора Нижегородской области обеспечить информирование общественности об основных положениях Концепции.
5. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за собой.
И.о.Губернатора В.И.Попов
УТВЕРЖДЕНА
постановлением Правительства
Нижегородской области
от 11.07.2005 № 161
Концепция управления государственным долгом
Нижегородской области на период до 2010 года
Оглавление
1. Общие положения, цели и задачи концепции.
2. Стратегия управления государственным долгом Нижегородской области как часть процесса обеспечения экономической безопасности. Система ограничений бюджетной политики Нижегородской области в отношении предельного объема государственного долга.
3. Формирование бюджета в части источников финансирования дефицита бюджета, составление программы заимствований и программы предоставления государственных гарантий, определение суммы расходов на обслуживание государственного долга.
4. Исполнение бюджета в части источников финансирования дефицита бюджета, программы предоставления государственных гарантий и контроль за объемом расходов на обслуживание государственного долга.
4.1. Операции с долговыми обязательствами Нижегородской области.
4.2. Оперативное управление государственным долгом Нижегородской области.
5. Мобилизация собственных активов области. Реализация комплекса мер по работе с должниками бюджета в целях снижения потребности в заимствованиях.
5.1. Принципы выделения бюджетных средств на возвратной основе.
5.2. Получение средств от дебиторов областного бюджета.
6. Организация учёта долговых обязательств и операций с долгом, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств. Формы и способы раскрытия информации.
1. Общие положения, цели и задачи концепции.
Данная Концепция основана на обобщении опыта управления государственным долгом как самой Нижегородской области в предыдущие годы, так и других российских регионов, а так же рекомендациях, разработанных крупными рейтинговыми агентствами.
Основной целью данной концепции является определение принципов и придание публичности деятельности Правительства области по управлению государственным долгом Нижегородской области.
Это достигается через решение следующих задач:
- Раскрытие информации по методам контроля за экономически безопасным уровнем долговой нагрузки и поддержанием ликвидности бюджета;
- Выстраивание четких принципов моделирования долговой политики при формировании бюджета;
- Минимизация рисков при управлении ликвидностью бюджета в процессе исполнения;
- Декларация позиции Правительства Нижегородской области при ликвидации дебиторской задолженности бюджета, выделении бюджетных кредитов и предоставлении государственных гарантий;
- Создание более прозрачных правил учета долговых обязательств, операций с долгом и его обслуживанием для защиты интересов инвесторов.
Под управлением государственным долгом Нижегородской области понимается процесс управления государственными заимствованиями в целях поддержания объёма долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания, снижения рисков и равномерного распределение во времени связанных с долгом платежей, а также создание механизмов для инвестиционных процессов.
Управление государственным долгом включает четыре взаимосвязанных направления:
1. Планирование объёма, срока и структуры государственного долга Нижегородской области.
2. Заимствования и осуществление операций с государственным долгом, направленных на оптимизацию его структуры, сокращение расходов на обслуживание и своевременное исполнение долговых обязательств.
3. Мобилизация собственных активов области. Реализация комплекса мер по работе с должниками бюджета в целях снижения потребности в заимствованиях.
4. Организация учёта долговых обязательств и операций с долгом, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств.
2. Стратегия управления государственным долгом Нижегородской области как часть процесса обеспечения экономической безопасности. Система ограничений бюджетной политики Нижегородской области в отношении предельного объема государственного долга.
В качестве базовых показателей, определяющих ограничения в проведении областной заёмной политики, следует признать:
1. Нормы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федераци;
2. Долговую ёмкость областного бюджета;
3. Доступный на рынке капитала объём средств, с приемлемыми условиями по стоимости и срочности;
4. Структуру государственного долга и ограничивающие коэффициенты. Данные показатели являются основой для оценки связанных с долгом рисков, возникающих при исполнении областного бюджета.
Однако основные ограничения, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации, являются рамочными и максимально предельными:
- сумма долга не должна превышать суммы доходов за вычетом финансовой помощи от бюджетов других уровней;
- сумма расходов на обслуживание долга не должна превышать 15% от общей суммы расходов бюджета;
- размер дефицита бюджета не должен превышать 15% объема доходов бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета;
- текущие расходы должны покрываться доходами бюджета, а, следовательно, размер дефицита бюджета не должен превышать объема капитальных расходов.
При планировании объема государственного долга и составлении программы государственных заимствований планируется введение более четких и жестких критериев, ограничивающих основные параметры бюджета и государственного долга.
В бюджетном анализе и среднесрочном планировании будет применяться подход, основанный на представлении государственных заимствований как источника финансирования капитальных расходов. В его основе лежит модель представления бюджетного баланса (доходы, расходы, источники финансирования) в несколько ином формате, нежели принятая в бюджетном учете. Подобная модель, в частности, используется ведущими международными рейтинговыми агентствами, которые через критерии общей кредитоспособности заемщика анализируют уровень инвестиционной направленности бюджета и роль государственных заимствований.
Главной задачей в управлении государственным долгом является поддержание на приемлемом уровне соответствия между размером долга и его реальными источниками погашения на любом временном участке.
Другим важным показателем для управления и контроля над объёмом привлекаемых средств является долговая ёмкость бюджета, определяемая как превышение общих доходов бюджета над его текущими расходами без учёта расходов на обслуживание существующих долговых обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени:
, где
Дi - доходы, поступившие в бюджет, в i-ом периоде;
Ртек i - текущие расходы бюджета без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств, произведённые в i-ом периоде.
Фактически долговая ёмкость бюджета определяет объёмы погашения и обслуживания существующих и вновь привлекаемых долговых обязательств, которые можно осуществить за счёт общих доходов бюджета. После оценки величины долговой емкости, данные для расчета объема возможных расходов в текущем периоде передаются в систему бюджетного планирования.
Введение ограничения на объем платежей по долгу в текущем году связано с необходимостью контроля совокупной долговой нагрузки на бюджет каждого года. Выполнение данного критерия возможно при увеличении дюрации заимствований. Объем долга может быть большой, но профиль платежей будет растянут на несколько лет, а, следовательно, долговая нагрузка на бюджет будет являться допустимой.
Исходя из финансовой безопасности бюджета, необходимо определить предельный уровень размера долга не более 30% от общих доходов бюджета для эффективного, а уровень не более 40% для безопасного управления государственным долгом.
Сумма долга к погашению в текущем году должна составлять не более 20% от суммы доходов. Данный уровень получен эмпирическим путем и характеризует эластичность бюджета. То есть, мы исходим из пессимистического варианта, когда долг не рефинансируется, а погашается за счет доходов, при этом предельный уровень сокращения расходов, который выдерживает бюджет без социальных последствий составляет 20%.
Эта конструкция может быть сформирована в трех базовых вариантах:
1. Долг к погашению полностью равен профициту бюджета (риск в управлении долгом при устойчивом рынке близок к нулю). В течение года привлекаются только краткосрочные заимствования для покрытия кассовых разрывов.
2. Долг к погашению равен части профицита бюджета (10%) и рефинансированию долгов (10%) (риск в управлении долгом умеренный, при наиболее неблагоприятной ситуации бюджет будет исполнен в рамках Бюджетного кодекса без секвестра). В течение года заимствования привлекаются как для покрытия кассовых разрывов, так и для рефинансирования долга, в объеме 10% .
3. Долг к погашению полностью рефинансируется в объеме 20%, то есть бюджет сформирован без профицита (риск в управлении долгом предельно допустимый, при наиболее неблагоприятной ситуации бюджет без экономических и социальных последствий может быть секвестирован до 80% от первоначального). В течение года заимствования привлекаются как для покрытия кассовых разрывов, так и для рефинансирования долга, в объеме 20% доходов бюджета.
3. Формирование бюджета в части источников финансирования дефицита бюджета, составление программы заимствований и программы предоставления государственных гарантий, определение суммы расходов на обслуживание государственного долга.
Правительством Нижегородской области осуществляется ряд мер, направленных на построение прозрачной и эффективной системы управления государственным долгом Нижегородской области:
- публичное раскрытие информации по состоянию финансов области;
- проведение независимого аудита состояния финансов и мероприятия по получению рейтинга области ведущих рейтинговых агентств;
- непрерывный контроль за обслуживанием долга, а так же финансовыми показателями, контролируемыми как на федеральном, так и на областном уровнях;
- формирование и мониторинг системы долговых ограничений для получения адекватной оценки рисков.
В соответствии с установленными критериями и ограничениями планирование объёма и структуры государственных заимствований должно осуществляться в следующем порядке:
1. При составлении прогноза социально-экономического развития Нижегородской области и проекта бюджета на предстоящий финансовый год, а также на три года, рассчитываются прогнозируемые доходы областного бюджета на срок, определяемый срочностью имеющегося долга и планируемых заимствований.
2. На основе анализа и прогноза конъюнктуры рынка капитала определяется доступный объём, возможные срочность и стоимость государственных заимствований Нижегородской области на очередной и последующие финансовые года.
3. Исходя из величины долговой ёмкости областного бюджета, планируемого объёма капитальных расходов и объёма погашаемого государственного долга, а также с учётом ограничений, перечисленных в разделе 2, определяется необходимая сумма и структура заимствований в среднесрочной перспективе.
Управление структурой государственного долга необходимо осуществлять посредством систематического отбора форм заимствований, в максимальной степени отвечающих потребностям области в привлечении финансовых ресурсов и способствующих снижению стоимости государственного долга Нижегородской области при заданном уровне рисков.
Временная структура долга охарактеризована с применением показателей, отражающих соотношение обязательств с различными сроками погашения, а также интегральных показателей, отражающих усредненные характеристики длительности обязательств (средний срок до погашения).
Одной из наиболее значимых характеристик временной структуры является платежный график:
, где
Рпог - расходы на погашение прямого обязательства j в i-ом периоде;
Робсл - расходы на обслуживание прямого обязательства j в i-ом периоде;
- ожидаемый платёж по k-ому условному обязательству в i-ом периоде в соответствии с условиями договоров о предоставлении гарантий.
Соотношение платежного графика с временными графиками потенциальных источников покрытия обязательств характеризует качество временной структуры обязательств. Оптимизация временной структуры обязательств предполагает такое распределение обязательств по времени, которое наилучшим образом соответствовало возможностям областного бюджета по обслуживанию и погашению обязательств.
Сопоставление графика обслуживания обязательств с долговой ёмкостью бюджета даёт представление о свободной долговой ёмкости бюджета для новых заимствований на выбранном интервале планирования.
Исходя из рыночной ситуации или целей привлечения, определяется необходимая величина свободной долговой емкости СДЕ, при этом учитываются платежи на обслуживание существующего долга. После чего рассчитывается величина долговой емкости бюджета:
На основании величины долговой емкости бюджета определяется величина расходов без учета расходов на обслуживание долговых обязательств, которую можно осуществить в плановом периоде:
Распределение обязательств по времени должно осуществляться так, чтобы в любой момент область имела возможность осуществить новые заимствования в целях рефинансирования долга либо в иных целях без возникновения риска ликвидности.
Затраты на обслуживание государственного долга Нижегородской области на очередной финансовый год рассчитываются исходя из Программы государственных заимствований Нижегородской области. Сумма расходов на обслуживание государственного долга планируется исходя из пессимистичного прогноза уровня процентных ставок и обменных курсов.
Увеличение затрат на обслуживание государственного долга Нижегородской области при отклонении параметров финансового рынка от прогнозируемых показателей зависит от рисков, присущим долговым обязательствам находящимся в структуре государственного долга Нижегородской области.
Основной целью управления рисками является их минимизация. С точки зрения основных подходов к минимизации выделяют риски, источники, возникновения которых являются подконтрольными Правительству Нижегородской области, включая кредитный риск, юридические риски и риск противозаконных действий, риск ликвидности, риск платежа, то есть риски данной категории могут быть уменьшены путем проведения соответствующих мероприятий или иных действий, и риски, связанные с внешними условиями, которые неподконтрольны Правительству области: риск рефинансирования, риск процентной ставки, валютный риск, риск пролонгации, риск цены выкупа.
Для минимизации подконтрольных рисков, Правительство Нижегородской области основывается на следующих принципах:
