ГУБЕРНАТОР ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 27 июня 2007 года N 591

Об Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год
и на период до 2010 года

В целях разработки проекта областного бюджета на 2008 год и среднесрочного финансового плана Ярославской области до 2010 года, в соответствии со статьей 83 Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» и требованиями пункта 4 статьи 169 и пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации

постановляю:

1. Утвердить прилагаемые Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года.

2. Администрации Ярославской области при разработке проекта областного бюджета на 2008 год и среднесрочного финансового плана Ярославской области до 2010 года обеспечить соблюдение Основных направлений бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года.

3. Контроль за исполнением постановления оставляю за собой.

4. Постановление вступает в силу с момента подписания.

Губернатор области
А.И.Лисицын

УТВЕРЖДЕНЫ
постановлением
Губернатора области
от 27.06.2007 N 591

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области
на 2008 год и на период до 2010 года

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года (далее - Основные направления) подготовлены в соответствии с требованиями новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области». При подготовке Основных направлений учитывались положения следующих документов:

- Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года;

- Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» от 09 марта 2007 года;

- Основных направлений налоговой политики в Российской Федерации на 2008-2010 годы, одобренных Правительством Российской Федерации на заседании 02 марта 2007 года.

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области являются базой для формирования областного бюджета на 2008 финансовый год и разработки среднесрочного финансового плана Ярославской области до 2010 года.

I. Итоги региональной бюджетной и налоговой политики
2006 года и начала 2007 года

Итоги бюджетно-налоговой политики Ярославской области необходимо рассматривать в тесной связи с процессами, происходящими в бюджетно-налоговой сфере страны.

К 2007 году в Российской Федерации в целом закончено формирование основ современной налоговой системы государства с рыночной экономикой, в основном урегулированы проблемы межбюджетных отношений, вопросы разграничения полномочий, расходных обязательств и доходных источников между уровнями власти.

Несмотря на это, в федеральное налоговое законодательство постоянно вносятся определенные коррективы. Ряд изменений в налоговом законодательстве, вступивших в силу в 2006 и 2007 годах, негативно повлиял на доходную часть областного и местных бюджетов (расширение состава затрат, учитываемых при налогообложении прибыли,  изменение порядка и сроков исчисления земельного налога, изменение порядка исчисления и уплаты акцизов на алкогольную продукцию, увеличение размеров вычетов по налогу на доходы физических лиц и другие изменения). Кроме того, резкое ужесточение требований федерального законодательства к игорному бизнесу приведет к сокращению масштабов данного вида деятельности на территории области и снижению доходов областного бюджета от налога на игорный бизнес.

Из числа других изменений законодательства положительное влияние на доходную часть бюджета окажет повышение ставок акцизов на пиво и алкогольную продукцию.

Вместе с тем нельзя не отметить положительные итоги бюджетно-налоговой политики Ярославской области, проводимой в последние годы:

1. В течение последних трех лет области удается сохранять ведущие позиции по уровню налогового потенциала: среди субъектов Центрального федерального округа (далее - ЦФО) Ярославская область стабильно занимает 4 место по сумме налоговых доходов на душу населения (после Москвы, Московской и Липецкой областей), а среди всех регионов России Ярославская область занимала в 2006 году 27 место.

2. В 2006 году были достигнуты значительные успехи в работе по выводу заработной платы из «тени» и легализации доходов населения, что привело к росту поступлений от налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) по итогам 2006 года на 28,5 процента и перевыполнению плана поступлений на 350 млн.рублей.

3. Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества, рост объемов продаж и ставок арендной платы также дали свои положительные результаты в виде увеличения в 2006 году неналоговых доходов областного бюджета и местных бюджетов более чем на 500 млн. рублей по сравнению с 2005 годом.

4. Сохранение статуса «региона-донора» в последние годы и отсутствие прямых дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

5. Расходная часть консолидированного бюджета Ярославской области сохраняет свою социальную направленность: удельный вес расходов на социальные направления в 2006 году составил 57 процентов, прирост ассигнований по сравнению с 2005 годом по разным статьям составил от 27 до 33 процентов.

6. В соответствии с требованиями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации повышение заработной платы работникам бюджетной сферы производилось в 2006 году с 01 мая на 15 процентов и с 01 сентября на 11 процентов. В 2007 году заработная плата указанных работников также будет увеличена.

7. Успешно реализуются на территории Ярославской области приоритетные национальные проекты: «Здоровье», «Образование», «Развитие агропромышленного комплекса», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

8. Для решения проблем демографического характера в области введены дополнительные меры поддержки семей, женщин и детей; предусмотрены в бюджете и финансируются дополнительные выплаты семьям с несовершеннолетними детьми.

9. В области реализуются принципы казначейского исполнения бюджета. Все средства консолидированы на едином счете областного бюджета

10. В рамках реализации реформы местного самоуправления с 2007 года в бюджетной системе области появился новый уровень - бюджеты поселений, при этом завершен первый этап реформы, в процессе которого определялась готовность поселений к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения.

11. Постоянно проводится работа по оказанию методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области (далее - органы местного самоуправления) в вопросах установления местных налогов.

12. Совершенствуются механизмы распределения межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям области, разработаны и внедрены в практику единые методики распределения различных  видов финансовой помощи местным бюджетам, что значительно повысило прозрачность межбюджетных отношений.

13. Начата работа по внедрению отдельных элементов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР):  перехода к среднесрочному прогнозированию и финансовому планированию, составления реестров расходных обязательств Ярославской области и органов местного самоуправления.

Тем не менее, в бюджетно-налоговой сфере сохраняется целый ряд ограничений и нерешенных проблем, препятствующих переходу Ярославской области на качественно более высокий уровень управления общественными финансами:

- снижение в 2006 году и начале 2007 года платежей по налогу на прибыль целого ряда крупных бюджетообразующих предприятий-налогоплательщиков;

- сохранение значительного объема «теневых» доходов работающего населения, что ведет к недопоступлению НДФЛ;

- ставки коэффициента К2 по ЕНВД, установленные решениями местных органов власти, остаются одними из самых низких по сравнению с соседними областями России и ЦФО;

- низкая кадастровая стоимость земли в большинстве муниципальных образований Ярославской области (оценка проводилась 6-7 лет назад) и неотработанность процедур администрирования земельного налога;

- неэффективное использование в ряде муниципальных образований области потенциала доходов от аренды имущества и земли;

-  недостаточный контроль над доходами бюджетных учреждений (как государственных, так и муниципальных) от оказания ими платных услуг;

- неэффективность механизмов финансирования в дорожном хозяйстве при недостатке бюджетных средств и, как следствие, - практически полное прекращение дорожного строительства на территории области (ежегодно из строя выходят десятки километров дорог, за 2006 год в области было построено всего 3 км новых дорог);

- сохранение значительной нагрузки на расходную часть бюджета по отрасли жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) вследствие дотирования текущего потребления коммунальных услуг для всех категорий населения в условиях ограничения роста тарифов федеральным законодательством;

- отсутствие системы программных мероприятий, направленных на сокращение бюджетных расходов через управление энергосбережением и повышение эффективности использования ресурсов в экономике и бюджетной сфере области;

- неиспользование механизмов государственно-частного партнерства для реализации инфраструктурных проектов, привлечения средств в сферу ЖКХ, транспорта, дорожного строительства и восстановления памятников истории и культуры;

- опережающий рост расходов областного бюджета по сравнению с ростом доходов, что ведет к увеличению и сохранению значительного объема дефицита бюджета;

- рост объема государственного долга и уровня долга при низких темпах роста доходов, а также увеличение расходов на обслуживание долга, что отрицательно влияет на инвестиционный имидж Ярославской области и ее кредитные рейтинги;

- слабость налоговой базы большинства бюджетов городских и сельских поселений Ярославской области, дефицит квалифицированных кадров и недостаточность материально-технических ресурсов для обеспечения бюджетного процесса в поселениях.

В условиях перехода к трехлетнему финансовому планированию значительно возрастает ответственность региональных властей за выбор наиболее эффективных способов управления государственными финансами, которые должны учитывать весь спектр последствий принимаемых решений.

II. Направления политики Ярославской области в части формирования доходов бюджета на 2008-2010 годы

Формирование доходной части областного и местных бюджетов во многом зависит от поступления федеральных налогов. В связи с этим при определении основных направлений налоговой политики Ярославской области, необходимо учитывать предстоящие изменения федерального законодательства, которые должны положительно повлиять на доходную часть регионального бюджета:

- контроль за «трансфертным ценообразованием» и введение института консолидированной налоговой отчетности позволит противодействовать уклонению от налогообложения вертикально интегрированных компаний и перемещению мобильной налоговой базы внутри страны, а также более справедливо распределять поступления от налога на прибыль между регионами в соответствии с местом осуществления экономической деятельности;

- индексация ставок акцизов на алкогольную продукцию, поступающих в региональные бюджеты, будет производиться ежегодно в пределах темпа роста потребительских цен (инфляции); вместе с тем в отношении акцизов на нефтепродукты индексация ставок на 2008-2010 годы не предполагается;

- планируемое в 2009-2010 годах введение налога на недвижимость, исчисляемого от рыночной стоимости, с достаточно высокой величиной стандартного налогового вычета (необлагаемого минимума) должно стать основой формирования собственных доходов местных бюджетов.

Следует также упомянуть, что, в связи с принятыми на федеральном уровне решениями в отношении деятельности игорных заведений, с 01 июля 2009 года размещение на территории Ярославской области игорного бизнеса будет запрещено, вследствие чего областной бюджет лишится поступлений от налога на игорный бизнес. Механизмы компенсации выпадающих доходов субъектов Российской Федерации в настоящее время остаются неясными.

Предполагаемые изменения в федеральном налоговом законодательстве в среднесрочной перспективе должны в целом повлиять на рост налоговых поступлений в консолидированный бюджет области. Однако это не означает, что можно ослабить усилия региональных и местных властей по увеличению доходов бюджета. Большинство задач в сфере налоговой политики, поставленных в предыдущие годы, сохраняют свою актуальность.

Как и в предыдущие годы, основополагающим элементом для развития внутреннего налогового потенциала является привлечение инвестиций, обеспечивающих условия для дальнейшего экономического роста региона и расширения его налоговой базы. Структурным подразделениям Администрации области, ответственным за инвестиционную политику и имидж региона, необходимо кардинально изменить стиль работы с инвесторами, коренным образом пересмотреть систему привлечения и сопровождения инвестиций. Усиление инвестиционного направления работы Администрации Ярославской области должно стать одним из наиболее приоритетных в ближайшее время.

Особое внимание в деятельности Администрации области должно быть уделено работе с крупными предприятиями-налогоплательщиками. Нельзя допускать ситуаций, когда целый ряд крупных предприятий может резко снизить объем налоговых платежей в бюджет, подрывая его возможности по обеспечению расходных обязательств. При этом следует иметь в виду, что крупные предприятия-налогоплательщики в Ярославской области представлены не только предприятиями промышленности, но и энергетики, строительства, оптовой торговли и коммунального хозяйства.

Необходимо продолжить успешно проводимую совместно с налоговыми органами в 2006 и 2007 году работу по легализации заработной платы работающего населения и выводу из «тени» доходов предпринимателей. Практика показала, что принимаемые меры действенны и имеют ощутимый финансовый результат, хотя резервы скрытых доходов остаются еще пока достаточно значительными.

Кроме того, в связи с последними изменениями, внесенными в Трудовой кодекс Российской Федерации, вновь приобретает актуальность работа по выводу заработной платы из «тени» путем установления регионального размера минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимума трудоспособного населения Ярославской области. Для реализации данной задачи необходимо в кратчайшие сроки активизировать работу региональной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в целях подготовки регионального соглашения о минимальной заработной плате в Ярославской области на 2008-2010 годы, поскольку такое соглашение должно заключаться до внесения в Государственную Думу Ярославской области проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год, т.е. до 01 октября 2007 года.

В отношении транспортного налога в течение трёх последующих лет представляется целесообразным ежегодное повышение ставок с учётом темпов инфляции и значений ставок данного налога в соседних регионах. Следует заметить, что в связи с отменой авансовых платежей по транспортному налогу для физических лиц произойдет сокращение поступлений транспортного налога в областной бюджет в 2007 году, но указанные платежи физических лиц будут восполнены в 2008 году.

Актуальной остаётся задача взыскания недоимки по налогам и сборам с должников областного бюджета.

В среднесрочной перспективе также целесообразно воздержаться от расширения перечня получателей налоговых льгот из областного бюджета. Более того, в целях упорядочения встречных финансовых потоков внутри бюджетной системы в среднесрочной перспективе необходимо рассмотреть возможность поэтапного сокращения налоговых льгот в отношении объектов социально-культурной сферы, бюджетных учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотрев необходимые средства на уплату налогов в сметах учреждений. Исключение могут составить лишь льготы, предоставляемые в рамках инвестиционных и инновационных проектов, поддерживаемых на региональном уровне.

Вместе с тем представляется целесообразным проводить активную политику применения налоговых освобождений в отношении приоритетных отраслей (судостроения, электроэнергетики, науки и др.) путем регулирования сроков уплаты налогов, осуществления реструктуризации задолженности перед областным бюджетом по налогам, пеням и штрафам, установления оснований и иных условий предоставления отсрочки и рассрочки уплаты региональных налогов, отмене авансовых платежей по уплате налога на имущество организаций.

Учитывая, что подавляющее большинство местных бюджетов в Ярославской области являются дотационными, а расходы на финансовую помощь им составляют половину всех расходов областного бюджета, органам исполнительной власти Ярославской области следует усилить работу с органами местного самоуправления по выявлению резервов роста налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты. В частности, представляются значительными возможности увеличения доходов местных бюджетов от земельного налога, единого налога на вмененный доход и доходов от использования муниципального имущества и земель.

В отношении земельного налога рост поступлений возможен в  результате переоценки кадастровой стоимости земель населенных пунктов, которую планируется провести в 2007 году (и на это предусмотрены средства областного бюджета). Кроме того, необходимо побудить органы местного самоуправления предпринять усилия по идентификации правообладателей земельных участков и предоставлению данных сведений налоговым органам. Значительные резервы роста налога в ряде муниципальных образований также скрыты в установлении слишком широкого перечня льготных категорий и заниженных ставок налога для отдельных категорий земельных участков. Ответственным структурам Администрации области следует провести работу с муниципальными образованиями по вопросу  решения данных проблем.   

Проведенный в прошедшем году сравнительный анализ налогового законодательства показал, что ставки коэффициента К2 по единому налогу на вмененный доход в муниципальных образованиях Ярославской области были установлены на уровне в 2-3 раза (а по некоторым муниципальным образованиям в 4-6 раз) ниже аналогичных значений в соседних субъектах  Российской Федерации. В результате в рейтинге по объёму доходов от ЕНВД Ярославская область находится на 15 месте из 18 среди субъектов ЦФО и на 65 из 87 субъектов Российской Федерации. При установлении значений коэффициента К2 на 2007 год во многих муниципальных образованиях была начата работа по его увеличению. Были достигнуты договоренности с сообществом предпринимателей о поэтапном (не за один раз, а на протяжении 2-3 лет) повышении данного коэффициента до уровня, сопоставимого с соседними субъектами. В связи с этим перед органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов стоит задача дальнейшего повышения коэффициента К2 и проведения разъяснительной работы с предпринимателями и налогоплательщиками.

Как уже упоминалось выше, в некоторых муниципальных образованиях области существует целый ряд недостатков в использовании муниципального имущества и земли: отсутствие учета договоров аренды, отсутствие нормативных документов и необходимых обоснований при установлении ставок арендной платы, низкая собираемость арендных платежей и отсутствие контроля за своевременностью и полнотой внесения арендной платы. Необходимо найти механизмы стимулирования местных властей к устранению указанных недостатков и увеличению эффективности использования муниципального имущества. В том числе представляется целесообразным учитывать доходный потенциал от использования имущества при расчете и предоставлении отдельных видов финансовой помощи из областного бюджета.