Общие принципы формирования межбюджетных отношений в Ярославской области в 2005 году
Новые подходы к формированию межбюджетных отношений в Ярославской области в 2005 году
2005 год характеризуется существенными изменениями бюджетного и налогового законодательства, а также планируемым реформированием бюджетного процесса. Основными элементами реформы можно считать разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти и местного самоуправления, изменение бюджетной классификации и учета, перевод натуральных льгот, предоставлявшихся отдельным категориям населения, в денежную форму, введение 100-процентной оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, увеличивающие нагрузку на финансовую систему регионов.
Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений областного бюджета с бюджетами муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и Ярославской области на 2005 год и на период до 2007 года.
Отличительной чертой 2005 года является вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и, частично, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми внесены соответствующие изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Результатом реализации данных изменений станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку объем и порядок осуществления выплат будет определяться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.
В соответствии с новым законодательством с 2005 года в Ярославской области установлены следующие размеры денежных компенсаций: ветеранам труда - 200 руб., труженикам тыла - 300 руб., реабилитированным лицам и лицам, пострадавшим от политических репрессий - 400 руб. Расходы областного бюджета на эти цели составляют 475 млн. руб. Размер денежных выплат будет ежегодно индексироваться и утверждаться законом об областном бюджете на очередной финансовый год. В расходах областного бюджета на 2005 год также значительно увеличены платежи за неработающее население в связи с изменением порядка финансирования учреждений здравоохранения за счет перевода в систему обязательного медицинского страхования, а также в связи с реализацией постановления Правительства Российской Федерации «О финансировании дополнительных платежей на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров, получающих трудовую пенсию по старости». Кроме того, предстоит перевести в денежную форму льготы для федеральных государственных служащих и сотрудников силовых ведомств по бесплатному проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения путем повышения размеров надбавок к оплате труда.
С учетом требований федерального законодательства, рекомендаций Минфина России, опыта других субъектов Российской Федерации и с целью стимулирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области к наращиванию собственных доходов и оптимизации расходов местных бюджетов настоящим Законом реализуются новые подходы органов государственной власти Ярославской области к формированию межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения в Ярославской области в 2005 году строятся по схеме, максимально приближенной к условиям 2006 года, в котором вступит в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основными особенностями этих отношений являются:
1) разграничение расходных полномочий между Ярославской областью как субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями в соответствии с требованиями федерального законодательства и с учетом полномочий, отнесенных к вопросам местного значения Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Унификация с федеральным законодательством требует передачи с местного на областной уровень следующих расходов: содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в детских домах и интернатных учреждениях образования (в части обеспечения питанием и мягким инвентарем); оказание специализированной медицинской помощи; содержание учреждений социальной помощи и социальная защита населения. Кроме того, в связи с установлением 100-процентного уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением Ярославской области, субвенции на оплату ТЭР будут трансформированы в субсидии малообеспеченным слоям населения на оплату жилищно-коммунальных услуг и субсидии на обеспечение регионального стандарта стоимости ЖКУ. Тем самым, произойдет уменьшение расходов местных бюджетов на субсидирование убытков предприятий ЖКХ, и соответственно, возрастут расходы областного бюджета на выдачу субсидий населению.
2) установление единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов для всех городов и районов Ярославской области, максимально приближенных к тем нормативам, которые будут установлены для местных бюджетов на федеральном уровне с 2006 года.
За местными бюджетами в 2005 году закрепляются те налоги, которые указаны в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом положений законодательства о финансовых основах местного самоуправления: 50 процентов от налога на доходы физических лиц, 90 процентов от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 100 процентов земельного налога. Снижение нормативов отчислений от регулирующих налогов объясняется, во-первых, чувствительным перераспределением расходных полномочий и, во-вторых, установлением единых, а не дифференцированных нормативов отчислений, которые ранее, по сути, выполняли функции дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
3) организация в составе областного бюджета системы фондов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований в соответствии с требованиями, которые будут установлены для субъектов Российской Федерации с 2006 года;
4) распределение фонда финансовой поддержки на основе выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Ярославской области. Бюджетная обеспеченность в соответствии с федеральным законодательством определяется в зависимости от величины налогового потенциала муниципального образования в расчете на душу населения. При этом учтены основные объективные различия в стоимости оказания бюджетных услуг на территории Ярославской области.
Переход к новой системе межбюджетных отношений, основанной на подушевом выравнивании бюджетной обеспеченности, неизбежно выявит существующие перекосы в распределении финансовых ресурсов между местными бюджетами. Инерционное развитие бюджетной сети, планирование от факта прошлых лет и сложившихся контингентов обусловят возникновение потерь для некоторой группы местных бюджетов.
Система фондов финансовой помощи
В 2005 году создаются 4 фонда финансовой помощи бюджетам муниципальных образований:
1) фонд финансовой поддержки, основное назначение которого - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
2) фонд софинансирования социальных расходов - для субсидирования наиболее значимых и приоритетных расходов местных бюджетов;
3) фонд муниципального развития - для долевого финансирования наиболее важных для развития Ярославской области муниципальных программ и проектов развития;
4) фонд компенсаций - для финансирования полномочий, передаваемых с областного на местный уровень в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Ярославской области.
Распределение фонда финансовой поддержки
Общие подходы
Методика распределения дотаций из фонда финансовой поддержки на 2005 год отвечает требованиям федерального законодательства и соответствует основным направлениям бюджетной политики Российской Федерации и Ярославской области.
Методику распределения дотаций на 2005 год характеризуют:
1. Объективность - в методике не используются прогнозные (субъективные) данные по отдельным муниципальным образованиям, расчеты ведутся на основе фиксированных формул и официальных данных. Тем самым, расчеты становятся верифицируемыми (проверяемыми), а сложный и затратный механизм согласований - ненужным.
2. Подушевой принцип выделения дотаций - распределение дотаций по методике осуществляется таким образом, чтобы сгладить различия в доходах бюджетов муниципальных образований, посчитанных на душу населения (с учетом некоторых корректирующих коэффициентов). Как следствие, методика впервые отделена от учета объема сети бюджетных учреждений, что раскрывает возможности и создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов на местах.
3. Неполное выравнивание - методика разработана таким образом, чтобы различия в бюджетной обеспеченности муниципальных образований сократились, но не исчезли совсем. Чем больше налоговый потенциал муниципального образования, тем больше должна быть бюджетная обеспеченность. Соблюдение данного принципа позволяет мотивировать органы местного самоуправления к мобилизации доходов и реализации программ развития.