САРАТОВСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
От 29.01.2003 г. № 6-198
Об утверждении Концепции управления государственным имуществом Саратовской области
Саратовская областная Дума
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
Утвердить Концепцию управления государственным имуществом Саратовской области (прилагается).
Председатель
Саратовской областной Думы
С.А.Шувалов
Секретарь
Саратовской областной Думы
В.В.Мальцев
Приложение
к постановлению
Саратовской областной Думы
от 29.01.2003 г. № 6-198
Концепция
управления государственным имуществом
Саратовской области
1. Введение
Концепция управления государственным имуществом Саратовской области (далее - Концепция) определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Саратовской области как субъекта Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием имущества Саратовской области, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями (далее - государственные предприятия) на праве хозяйственного ведения, областными государственными учреждениями (далее - учреждения) на праве оперативного управления, казны Саратовской области, а также имущественных прав Саратовской области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях, за исключением государственного имущества области, вовлекаемого в соответствии с действующим законодательством в бюджетный процесс.
Не являются предметом рассмотрения Концепции недра, леса, иные объекты окружающей среды, объекты интеллектуальной собственности.
В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного управления, регулирования и контроля в государственном секторе экономики.
Учитывая небольшую долю государственных предприятий в общем объеме коммерческих организаций на территории области, не следует понимать усиление роли государственного влияния в регулировании экономики области как политику наращивания массы объектов государственной собственности.
В настоящей Концепции используются следующие понятия:
управляющие - это руководители предприятий, учреждений, представители государства в органах управления иных коммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом;
система управления государственным имуществом - создание условий и обязательный порядок определения способа достижения цели, то есть детальные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядок выбора управляющих, их мотивации, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, их отчетность, принятие управленческих решений по результатам контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о состоянии дел управляющих и объектов управления;
объекты управления; областные предприятия и учреждения; пакеты акций (доли, паи), находящихся в государственной собственности области, в уставных капиталах хозяйственных обществ и государственной недвижимости; объекты незавершенного строительства; земельные участки, находящиеся в собственности Саратовской области (далее - областная недвижимость).
1.1. Цели и задачи управления государственным имуществом
Государственная политика области, основанная на настоящей Концепции, преследует следующие цели:
увеличение доходов бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
оптимизация структуры собственности для обеспечения устойчивых предпосылок экономического роста;
осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, а также тех видов работ и услуг, которые не могут осуществлять по тем или иным причинам негосударственные организации;
вовлечение в оборот максимального количества объектов государственной собственности;
использование всех государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности, прекращение выполнения несвойственных им функций.
Для реализации обозначенных целей управления государственным сектором экономики органам исполнительной власти области необходимо решать следующие задачи:
полная инвентаризация объектов государственной собственности области, построение системы учета этих объектов, разграничение и оформление прав на них;
классификация объектов государственной собственности области по признакам, определяющим специфику управления;
оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;
обеспечение прав области как участника (акционера) в коммерческих и некоммерческих организациях;
обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
получение дополнительных доходов в бюджет путем более эффективного использования имеющегося имущества.
Задачи реализации настоящей Концепции являются приоритетными для всех органов исполнительной власти области.
1.2. Выбор способа достижения цели
Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) должна быть осознана и зафиксирована цель, которая преследуется и достижению которой служит объект.
В большинстве случаев, привлекая к процессу управления управляющих, область в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности получения и оперативной обработки потока актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, не может и не должна определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.
Способ достижения цели должен быть предложен лицом, привлекаемым в качестве управляющего, в рамках определенной (как правило, конкурсной) процедуры представления и оценки таких предложений, рассмотрен и утвержден уполномоченным государственным органом.
Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения государственных интересов области (цели государства) возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.
1.3. Построение системы управления
Важным принципом является использование в каждом случае управления государственным имуществом системы управления как неразрывного единства следующих элементов:
создание условий и обязательного порядка определения способа достижения цели;
регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами;
порядок выбора управляющих, мотивация управляющих;
отчетность органов государственной власти области и управляющих;
принятие управленческих решений по результатам мониторинга объектов управления;
ответственность за результаты управления;
поступление, обработка и анализ информации о состоянии дел управляющих и объектов управления.
1.4. Обеспечение эффективности и профессионализма управления
Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности управляющих государственным имуществом.
Несмотря на то что непосредственное управление рядом объектов является несвойственной государству функцией, государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом. Привлечение лиц в качестве управляющих должно сопровождаться созданием системы их подготовки и аттестации.
Вышеуказанные принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются настоящей Концепцией применительно к таким объектам управления, как:
государственные предприятия и учреждения;
пакеты акций, доли государственной собственности в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ;
недвижимость в следующей логической последовательности:
1. Оценка состояния.
2. Постановка целей и задач управления.
3. Предлагаемый механизм управления.
4. Контроль эффективности управления.
2. Управление государственными предприятиями и учреждениями
2.1. Оценка состояния
Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника имущества предприятий и учреждений определяется Законом Саратовской области «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области».
Комитет по управлению имуществом Саратовской области (далее - Комитет):
создает, реорганизует и ликвидирует в установленном законодательством порядке государственные предприятия, выступает учредителем (соучредителем) хозяйственных обществ и товариществ;
согласовывает учредительные документы предприятий и учреждений и согласовывает заключение, изменение и расторжение контрактов с их руководителями;
закрепляет за предприятиями и учреждениями имущество, относящееся к областной собственности, на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления и согласовывает вопросы распоряжения этим имуществом;
осуществляет контроль за сохранением и надлежащим использованием государственного имущества и принимает решения о дальнейшем использовании областного имущества;
осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Саратовской области полномочия продавца государственного имущества области;
выполняет другие функции.
Областные отраслевые органы исполнительной власти (далее - отраслевые органы):
вносят в установленном порядке предложения о создании, реорганизации, приватизации и ликвидации государственных предприятий и учреждений;
утверждают учредительные документы предприятий и учреждений;
назначают и освобождают от должности руководителей предприятий и учреждений;
обеспечивают организацию повышения квалификации руководящего состава предприятий;
обеспечивают организацию и проведение аттестации руководителей предприятий;
выполняют другие функции.
Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма государственного унитарного предприятия и институт хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.
Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единоличным органом управления предприятия - его руководителем, взаимоотношения которого с собственником находятся в сфере действия законодательства о труде. Круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность соответствующих предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.
В частности, руководители государственных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласования своих решений с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).
Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством в отношении предприятий, созданных на базе имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, не дают ему возможности изымать неиспользуемое или используемое не по назначению имущество.
На практике широкие полномочия руководителей предприятий приводят к заключению сделок, в которых имеется заинтересованность руководства предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции. Имеют место случаи перевода части финансовых потоков предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков.
Ряд областных предприятий, созданных до вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, функционирует в организационно-правовой форме, не предусмотренной действующим законодательством.
Учреждения создаются для осуществления функций некоммерческого характера.
Их финансирование полностью или частично производится из средств областного бюджета Саратовской области.
Регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником. Последствия этого могут привести к нанесению прямого ущерба областному бюджету. Кроме того, на практике нередки случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества, часть его используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования областного имущества не перечисляются и не учитываются в областном бюджете.
