Об утверждении областной долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы" (с изменениями на 12 декабря 2013 года)
I. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами
По общему уровню социально-экономического развития Псковская область относится к группе среднеразвитых регионов. Находясь в составе Северо-Западного федерального округа, регион уступает большинству территорий округа по уровню валового регионального продукта на душу населения (рис.1).
Рис. 1 Источник: Росстат
По сравнению с остальными регионами Северо-Западного федерального округа в структуре валового регионального продукта Псковской области повышенную роль играет сектор государственного управления и социального обеспечения, а также транспорт и связь. На промышленное производство приходится около 1/4 валового регионального продукта. В структуре промышленного производства по группе обрабатывающих производств лидирующие позиции занимает пищевая промышленность и производство электрооборудования.
Промышленному комплексу Псковской области удалось относительно благополучно преодолеть острую фазу экономического кризиса. По итогам 2010 г. по показателю промышленного производства регион преодолел докризисный уровень (2007 г.) - рис. 2.
Рис. 2 Источник: Росстат
По уровню заработной платы Псковская область уступает остальным регионам Северо-Западного федерального округа (рис. 3). Разрыв между средним показателем по Северо-Западному федеральному округу и уровнем заработной платы жителей Псковской области составляет около 1,7 раза. По данным Росстата, в период кризиса снижения реальных денежных доходов населения не наблюдалось.
Рис. 3 Источник: Росстат
Кризис негативно отразился на состоянии рынка труда. В 2007-2010 гг. в Псковской области произошло заметное увеличение уровня безработицы. По сравнению с докризисным периодом (2007 г.) безработица по региону выросла примерно на 5 процентных пунктов. На фоне остальных субъектов Северо-Западного федерального округа по данному показателю Псковская область тяготеет к группе регионов с наиболее проблемным состоянием рынка труда.
Рис. 4. Источник: Росстат
По уровню бюджетно-финансовых возможностей Псковская область уступает большинству регионов Северо-Западного федерального округа. К примеру, показатель фактической бюджетной обеспеченности собственными доходами консолидированного бюджета Псковской области на душу населения в период 2007-2010 гг. составлял 60-66% от среднего значения по субъектам Российской Федерации (рис. 5). При этом в период кризиса произошло небольшое сокращение отрыва от других регионов.
Псковская область по сравнению с остальными регионами Северо-Западного федерального округа характеризуется повышенной долей федеральных трансфертов в структуре собственных доходов консолидированного регионального бюджета (более 1/3). В период острой фазы кризиса (2009 г.) этот показатель достиг 38%.
Отсутствие крупных сырьевых производств, наличие бюджетной трансфертной "подушки" смягчили воздействие кризиса на региональные финансы. Поступления по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц по итогам 2010 года превысили докризисный уровень.
Рис. 5 Источник: Росстат
Таким образом, наиболее уязвимым звеном социально-экономической системы Псковской области в период кризиса оказался рынок труда. Промышленный сектор в 2010 году показывал положительную динамику. Консолидированный региональный бюджет демонстрировал устойчивость.
Система общественных финансов Псковской области развивается в соответствии с ориентирами, заданными на федеральном и областном уровне. Реализация мероприятий областной долгосрочной целевой программы "Реформирование региональных финансов Псковской области на 2007-2019 годы" (далее - Программа реформирования) позволила добиться сбалансированности и улучшения качества планирования областного бюджета, повышения прозрачности и предсказуемости финансовых потоков.
Проведение мероприятий по созданию условий для развития доходной базы позволило формализовать порядок предоставления налоговых льгот и оценки их эффективности, был организован учет объектов, находящихся в собственности области, усовершенствована система мониторинга и управления государственными унитарными предприятиями области. Была сформирована нормативная правовая база, регламентирующая процесс управления государственным долгом.
В рамках реформирования бюджетного процесса были усовершенствованы методы целевого планирования (в том числе инструменты разработки областных долгосрочных целевых программ), урегулированы вопросы прогнозирования временных кассовых разрывов, обеспечен системный подход к решению проблемы кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных предприятий области, были разработаны стандарты качества предоставления услуг в отраслях социальной сферы.
Меры по совершенствованию системы межбюджетных отношений позволили формализовать процедуры предоставления субсидий и бюджетных кредитов муниципальным образованиям Псковской области, ввести принцип стимулирования муниципальных образований исходя из оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами.
Проведение реформ позволило решить многие проблемы, стоявшие перед бюджетным сектором региона. В результате, по оценке Министерства финансов Российской Федерации Псковская область была отнесена к субъектам Российской Федерации с высоким качеством организации бюджетного процесса, а по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, проводимой Министерством регионального развития Российской Федерации, область заняла 10 место в рейтинге по уровню и динамике за 2007-2009 гг.
Псковская область активно участвует в федеральных программах, в частности, в программе модернизации здравоохранения, что способствует повышению качества услуг в данной отрасли. В настоящее время в Псковской области действует региональная целевая программа в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности Псковской области на 2010 - 2015 годы с перспективой до 2020 года. Задачей программы является снижение бюджетными учреждениями объема потребления энергетических ресурсов в течение 5 лет не менее чем на 15% от объема фактического потребления в 2009 году в сопоставимых условиях, а также сокращение расходов областного бюджета и местных бюджетов на субсидии гражданам на внесение платы за коммунальные услуги. Мероприятия программы предусматривают, в частности, оснащение приборами учета зданий бюджетной сферы, проведение энергетических обследований, заключение энергосервисных договоров, строительство новых зданий в соответствии с требованиями к тепловой защите. Кроме того, в Псковской области действуют программы "Формирование элементов электронного правительства Псковской области на 2010-2012 годы" и "Информатизация Псковской области на 2010-2012 годы". В рамках последней программы вводится электронный документооборот, позволяющий снизить объем текущих расходов на управление.
Однако, несмотря на длительный процесс реформирования бюджетного сектора, области не удалось решить проблему, характерную как для федерального, так и для регионального уровня бюджетной системы Российской Федерации. В результате реформ не был устранен разрыв между стратегическим и бюджетным планированием. По-прежнему структура и динамика расходов не полностью соответствует заявленным целям государственной политики. Реформы, проводимые одновременно под руководством различных федеральных ведомств, не всегда согласованы между собой, не созданы условия для мотивации органов исполнительной власти области и бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов, не соответствует требованиям бюджетирования, ориентированного на результат, система государственного финансового контроля, отсутствуют действенные методы оценки деятельности органов государственной власти и государственных учреждений, а также методы оценки эффективности использования ими бюджетных средств.
Для решения проблем в бюджетной сфере области и соответствии с рекомендацией, содержавшейся в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р, было принято распоряжение Администрации области от 29 сентября 2010 г. N 271-р "О мерах по разработке Программы по повышению эффективности расходов областного бюджета на период до 2012 года".
Приоритеты дальнейшего развития бюджетной системы Псковской области определяются как процессами реформирования финансово-бюджетной сферы, инициируемыми на федеральном уровне, так и собственными потребностями областного бюджета. Псковской области требуется адаптация бюджетной системы к условиям, определенным Федеральным законом от 08 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Необходимо также учесть современные тенденции реформирования сферы государственных и муниципальных финансов, описанные в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р.