Внедрение программно-целевых инструментов бюджетирования является предметом внимания всех уровней власти и органов местного самоуправления начиная с 2004 года, когда на федеральном уровне была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах (далее - Концепция). Указанная Концепция отражала сформировавшееся в Российской Федерации в то время видение современной системы бюджетирования, ориентированной на результат. Концепцией предполагалась реализация большого комплекса мероприятий, направленных на внедрение в бюджетный процесс всех уровней целого блока новых инструментов и механизмов, - таких, как ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, реестр расходных обязательств и т.д. Одна из наиболее серьезных новелл, заложенных в Концепции, заключалась в расширении горизонта планирования и перехода к повсеместному среднесрочному (трехлетнему) финансовому планированию. Позднее соответствующие нормы федерального законодательства появились в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Также был принят ряд подзаконных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти по формированию целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности и т.д.
Ульяновская область стала одним из пионеров внедрения программно-целевых методов бюджетирования. Так, в 2007 году мероприятия по созданию правовых основ новых инструментов и механизмов бюджетирования были заложены в Программу реформирования региональных и муниципальных финансов Ульяновской области на 2006 - 2008 годы. В соответствии с указанной программой были реализованы меры по корректировке Закона Ульяновской области от 29.11.2005 N 130-ЗО "О бюджетном процессе в Ульяновской области", была введена обязательность формирования среднесрочного финансового плана. Первые правовые акты по ведомственным целевым программам (далее - ВЦП) и докладам о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНД) появились в 2007 году. В этом же году рядом исполнительных органов государственной власти Ульяновской области были фактически разработаны первые ВЦП и ДРОНД, при этом доля расходов, нашедших отражение в ВЦП, составило около 30%. Кроме того, начиная с 2009 года в Ульяновской области принимается бюджет на три года. Следует отметить, что качество планирования будущих периодов (то есть второго и третьего года) не может быть признано удовлетворительным, что характеризуется высоким уровнем корректировок запланированных основных характеристик областного бюджета Ульяновской области из года в год. Так, изменение характеристик областного бюджета Ульяновской области на 2010 год в Законе Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" составляет 30% по доходам и расходам в сравнении с данными, указанными на 2010 год в первоначальной редакции Закона Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов". При этом сумма безвозмездных перечислений из федерального бюджета сократилась на 43%, но это составляет лишь около 30% от суммы изменения доходов и расходов, то есть 70% такого изменения - это погрешности прогнозирования.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что Ульяновская область ведет активную работу по внедрению программно-целевого бюджетирования. Вместе с тем уже сейчас, когда имеется определенный опыт применения новых инструментов и перед органами власти встают новые задачи по повышению эффективности бюджетных расходов, можно сделать вывод о необходимости дальнейшей доработки как правовых актов, так и практических подходов к новым инструментам. В частности, требуется решение следующих задач:
корректировка законодательства Ульяновской области в соответствии с изменяющимся федеральным законодательством в части подходов к составлению проекта областного бюджета Ульяновской области, включая установление приоритетности консервативного макроэкономического прогноза как основы для планирования областного бюджета Ульяновской области;
закрепление подходов к планированию бюджетных ассигнований, основанных на принципах необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств и принятия новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;
инвентаризация целевых программ, принятых и действующих в Ульяновской области, с целью анализа практики разработки, реализации и финансирования целевых программ;
оценка целесообразности и планирование работ по формированию правовых основ разработки, реализации и мониторинга долгосрочных целевых программ;
четкая интеграция ВЦП в бюджетный процесс (в первую очередь, речь идет об усилении роли ВЦП при планировании бюджетных ассигнований на соответствующие отрасли, при принятии решений о принимаемых обязательствах) с целью создания условий для системного планирования программных и непрограммных расходов областного бюджета Ульяновской области;
расширение направлений приложения докладов о результатах и основных направлениях деятельности (усиление роли отчетности о результатах деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, развитие публичности докладов о результатах и основных направлениях деятельности);
совершенствование практики установления показателей результативности и эффективности реализации целевых программ и осуществления функций исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и применения результатов оценки при бюджетном планировании;
развитие подходов к формированию долгосрочных целевых программ как элемента долгосрочного планирования, ориентированного на результат;
в свете проводимых на федеральном уровне реформ особенно актуальной становится задача корректировки бюджетной классификации в целях перехода к программной структуре расходов областного бюджета Ульяновской области. По мере корректировки федерального законодательства в Ульяновской области необходимо будет реализовать мероприятия по корректировке подходов к установлению перечней целевых статей и видов расходов, включая подготовку переходных положений для сохранения преемственности данных.
Реализация данного направления Программы сопровождается следующими рисками:
недостаточный уровень ответственности специалистов исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в части внедрения новых инструментов, вызванный низкой мотивацией к внедрению нововведений и недостаточным пониманием сути таких нововведений. Минимизировать данный риск возможно проведением дополнительных разъяснительных мероприятий, установлением четких сроков и ответственных за реализацию тех или иных мероприятий;
затягивание корректировки федерального законодательства, необходимой для реализации части мероприятий. Минимизация данного риска невозможна.
Ожидаемый эффект от реализации Программы по направлению "Внедрение программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре расходов областного бюджета Ульяновской области" заключается в следующем:
налаживание четкой системы планирования бюджета Ульяновской области на основе принципов программно-целевого бюджетирования;
повышение эффективности бюджетных расходов за счет формирования понимания соотношения между затрачиваемыми ресурсами и планируемым результатом;
повышение квалификации специалистов исполнительных органов государственной власти Ульяновской области за счет необходимости формулирования системы целей и задач деятельности органа власти, а также структуры планируемых результатов деятельности с конкретными показателями;
совершенствование нормативной правовой базы в части бюджетного планирования в Ульяновской области.