Система межбюджетных отношений в Ульяновской области выстроена исходя из сложившегося разграничения полномочий, расходных обязательств и доходных источников муниципальных образований Ульяновской области на основе формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов. Вместе с тем эта система не направлена на мотивацию органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области на повышение эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.
Совершенствование системы межбюджетных отношений в Ульяновской области должно осуществляться в целях создания условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области по обеспечению муниципальных услуг, создания механизмов стимулирования муниципальных образований Ульяновской области к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ, повышения качества управления муниципальными финансами.
Совершенствование системы межбюджетных отношений в Ульяновской области должно осуществляться на основе следующих принципов:
полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики;
планирование бюджетных ассигнований местных бюджетов на основании необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств областного бюджета Ульяновской области на предоставление межбюджетных трансфертов при наличии четкого понимания результатов, достигаемых последствием их принятия, оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения с учетом сроков и механизмов их реализации;
сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи местным бюджетам, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях.
Для реализации указанных принципов и достижения целей совершенствования системы межбюджетных отношений в Ульяновской области предполагается решение следующих задач:
формирование объективной, формализованной и прозрачной системы предоставления межбюджетных трансфертов;
стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области к повышению эффективности расходования бюджетных средств.
В настоящее время из областного бюджета Ульяновской области местным бюджетам предоставляются межбюджетные трансферты в следующих формах: два вида дотаций, семнадцать видов субсидий и двадцать видов субвенций. Для формирования объективной, формализованной и прозрачной системы предоставления межбюджетных трансфертов необходимо:
определить общие условия предоставления субсидий, обязательных как для существующих видов субсидий из областного бюджета Ульяновской области, так и для предлагаемых к предоставлению новых видов субсидий. Особенности конкретных межбюджетных трансфертов возможно учесть при разработке нормативного правового акта Ульяновской области, определяющего цели и условия предоставления таких межбюджетных трансфертов;
обеспечить повышение обусловленности предоставления финансовой помощи местным бюджетам путем установления обязательств муниципальных образований Ульяновской области не только по повышению качества управления муниципальными финансами, но и по проведению структурных реформ и повышению результативности их деятельности. Для этого необходима разработка порядка осуществления мониторинга результативности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. Мониторинг качества управления муниципальными финансами возможно осуществлять в рамках реализации приказа Министерства финансов Ульяновской области от 16.12.2009 N 68-пр "Об утверждении Порядка проведения мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в городских округах и муниципальных районах Ульяновской области";
внедрить в практику принятие решений о предоставлении межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, муниципальным образованиям Ульяновской области и учет оценки результативности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. При этом учет оценки результативности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области не обязательно должен вылиться в изменение размеров предоставляемых муниципальным образованиям Ульяновской области межбюджетных трансфертов. Решение может заключаться в изменении (как в ужесточении, так и в смягчении) условий предоставления межбюджетных трансфертов, изменении периодичности отчетности, изменении количества документов, подтверждающих обоснованность осуществленных расходов, и других условий;
осуществить начиная с 2012 года постепенное сокращение числа и объема субвенций местным бюджетам муниципальных образований Ульяновской области за счет передачи полномочий Ульяновской области на местный уровень с передачей соответствующих ресурсов;
обеспечить отражение в законах о бюджете Ульяновской области на очередной финансовый год и плановый период распределения всех без исключения видов межбюджетных трансфертов между местными бюджетами муниципальных образований Ульяновской области на все три года планируемого периода. Данная мера позволит органам местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области более обоснованно планировать свою деятельность по достижению тех целей, на которые предоставляются межбюджетные трансферты, даст возможность исполнительным органам государственной власти Ульяновской области более объективно оценивать качество финансового планирования в муниципальных образованиях Ульяновской области, что является одним из элементов финансового менеджмента, осуществляемого органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, а также качество планирования деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области исходя из объема финансовых ресурсов, предоставляемых в их распоряжение;
внедрить в практику сравнительный анализ расходов различных муниципальных образований Ульяновской области, осуществляемых за счет межбюджетных трансфертов из областного бюджета Ульяновской области, на предмет их результативности путем сравнения затраченных ресурсов и количественных показателей, характеризующих оказание муниципальных (государственных в случае реализации переданных государственных полномочий) услуг или выполнение органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области своих функций. Подобный анализ, включающий сравнение структуры расходов на оказание муниципальных услуг (выполнение функций), явится основой для разработки нормативов, которые будут учтены при корректировке формализованных методик распределения межбюджетных трансфертов, а также даст дополнительную информацию для определения эффективности управления муниципальными финансами и эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области.
Стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области к повышению эффективности расходования бюджетных средств может осуществляться по следующим направлениям:
1) оказание методологической и консультационной помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. Такая помощь может быть оказана по самым различным вопросам, в том числе по разработке критериев эффективности и результативности расходования средств местных бюджетов. Несмотря на то, что каждое муниципальное образование Ульяновской области является самостоятельным в своей деятельности публично-правовым образованием, наличие близких по содержанию критериев позволит осуществлять сравнение деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований Ульяновской области, что позволит более объективно оценивать их деятельность как внешним субъектам межбюджетных отношений, так и им самим.
Методологическая и консультационная помощь может оказываться также по вопросам, связанным с внедрением механизмов формирования и финансового обеспечения муниципальных заданий. Это направление помощи окажет существенное воздействие на эффективность расходования средств, полученных муниципальными образованиями Ульяновской области из областного бюджета Ульяновской области.
Помощь необходима муниципальным образованиям Ульяновской области в реформировании системы муниципального финансового контроля как одного из важных направлений повышения эффективности бюджетных расходов.
Учитывая рекомендацию распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р, муниципальные образования Ульяновской области будут формировать и реализовывать муниципальные программы повышения эффективности бюджетных расходов, что также может стать одним из направлений консультационной и методологической помощи со стороны исполнительных органов государственной власти Ульяновской области.
При этом оказание такой помощи может осуществляться как непосредственно сотрудниками исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, так и путем привлечения консалтинговых организаций;
2) предоставление субсидий на разработку и реализацию программ повышения эффективности расходов местных бюджетов или отдельных мероприятий, направленных на повышение эффективности расходов. За основу может быть взят опыт Министерства финансов Ульяновской области, приобретенный в рамках участия в конкурсе на право получения субсидий из федерального бюджета на реформирование региональных финансов.
В рамках этой работы необходимо определить критерии отбора муниципальных образований Ульяновской области для предоставления субсидий. Такими критериями могут быть как результаты формализованной оценки программ повышения эффективности расходов местных бюджетов, разработанных муниципальными образованиями Ульяновской области, так и результаты мониторинга качества управления муниципальными финансами. Конкретные критерии должны быть определены исходя из минимизации расходов на проведение конкурсного отбора на право получения субсидий из областного бюджета Ульяновской области, прозрачности процедур отбора, сжатых сроков проведения отбора и необходимости концентрации усилий на наиболее эффективных направлениях улучшения качества управления муниципальными финансами.
Разработка механизма предоставления субсидий и контроля за их использованием является важным этапом работы исполнительных органов государственной власти Ульяновской области по стимулированию органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области к повышению эффективности расходования бюджетных средств. Необходимо найти оптимальное соотношение между количеством и сложностью процедур предоставления субсидий и контроля за их использованием и предоставлением максимально возможной самостоятельности муниципальных образований Ульяновской области в формировании и реализации своих программ повышения эффективности расходов местных бюджетов. С одной стороны, муниципальные образования Ульяновской области не должны быть поставлены в жесткие рамки, когда определяющим будет то, насколько программа конкретного муниципального образования Ульяновской области соответствует набору мероприятий, рекомендованных организатором конкурсного отбора. С другой стороны, максимальную поддержку должны получить муниципальные образования Ульяновской области, подготовившие наиболее проработанные и жизнеспособные программы, оценившие возможные риски при их реализации и имеющие возможность достичь запланированных результатов несколькими возможными путями.
Представляется целесообразным создать систему мониторинга реализации программ повышения эффективности расходов местных бюджетов по примеру Министерства финансов Российской Федерации, причем не только на период действия программ, но и в определенные законодательством сроки по окончании их реализации. Организация такого мониторинга позволит на стадии реализации программ оперативно оказывать воздействие на деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области посредством, например, оказания дополнительной консультационной и методологической помощи. Осуществление мониторинга после окончания реализации программ позволит оценить как эффективность самих программ, так и добросовестность действий органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области при применении механизмов, разработанных и внедренных в ходе реализации программ. По результатам мониторинга могут быть приняты решения, в том числе и о возврате части субсидий в случае выявления недобросовестного поведения органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области.
Отдельной стимулирующей мерой должна стать организация мониторинга эффективности расходов местных бюджетов. Поскольку эффективность - это понятие относительное, ее оценка применительно к конкретному муниципальному образованию возможна только в сравнении с результатами деятельности органов местного самоуправления других муниципальных образований, причем имеющих однотипную структуру расходов местного бюджета. Таким образом, показатели мониторинга будут различными для различных типов муниципальных образований Ульяновской области. Поэтому целесообразно на областном уровне построить систему мониторинга эффективности бюджетных расходов муниципальных районов и городских округов Ульяновской области, а мониторинг применительно к поселениям рекомендуется организовать в каждом муниципальном районе при методологической и консультационной помощи со стороны исполнительных органов государственной власти Ульяновской области.