ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 марта 2005 г. N 36

ОБ УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ
УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ В 2005 - 2008 ГОДАХ

В целях совершенствования практики государственных заимствований Ульяновской области и управления государственным долгом Ульяновской области постановляю:

1. Утвердить:

1.1. Концепцию управления государственным долгом Ульяновской области в 2005 - 2008 годах (далее - Концепция) согласно приложению N 1.

1.2. Методику определения критериев по государственному долгу Ульяновской области и государственным заимствованиям Ульяновской области для использования в среднесрочном прогнозировании (далее - Методика) согласно приложению N 2.

1.3. Основные принципы управления ликвидностью и государственными заимствованиями Ульяновской области в процессе исполнения бюджета Ульяновской области в течение финансового года (далее - Основные принципы) согласно приложению N 3.

2. Установить, что администрация Ульяновской области от имени субъекта Российской Федерации Ульяновской области является единственным уполномоченным исполнительным органом государственной власти Ульяновской области, которому в соответствии с действующим законодательством предоставлено в 2005 году исключительное право:

2.1. Осуществлять государственные внутренние заимствования в форме кредитных соглашений и договоров, а также заключать договоры и соглашения о получении Ульяновской областью бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

2.2. Заключать соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Ульяновской области прошлых лет.

2.3. Заключать договоры о предоставлении государственных гарантий Ульяновской области по обеспечению исполнения обязательств перед третьими лицами полностью или частично.

3. Главному управлению финансов области:

3.1. При составлении проекта перспективного финансового плана Ульяновской области, проектов бюджетов Ульяновской области на соответствующий финансовый год, а также в процессе исполнения бюджета Ульяновской области руководствоваться требованиями Концепции, Методики, а также Основными принципами.

3.2. Устанавливать состав информации, вносимой в государственную долговую книгу Ульяновской области.

4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его официального опубликования.

5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Главы администрации области Пантелеева А.Ю.

Глава администрации
Ульяновской области
С.И.МОРОЗОВ

Приложение N 1
к постановлению
Главы администрации области
от 5 марта 2005 г. N 36

КОНЦЕПЦИЯ
УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ
УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ В 2005 - 2008 ГОДАХ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Концепция управления государственным долгом Ульяновской области в 2005 - 2008 годах (далее - Концепция) разработана на основе обобщения опыта управления государственным долгом ряда регионов в Российской Федерации, а также с учетом рекомендаций:

- Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными финансами и Аналитического обзора международного опыта применения принципов Кодекса лучшей практики в рамках программы "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне";

- Временных методических рекомендаций по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках проекта Международного банка реконструкции и развития "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне".

За четыре года (период с 2001 по 2004 годы) абсолютный объем государственного долга Ульяновской области стабилизировался на управляемом уровне 1,5 - 2,3 млрд. рублей. При этом по отношению к доходам бюджета государственный долг Ульяновской области оставался на уровне 28,9 - 33%. В долларовом эквиваленте объем государственного долга за этот же период увеличился в 1,6 раза. Вместе с тем значительно возросли сроки и сократились процентные ставки заимствований. Расходы на обслуживание государственного долга уже несколько лет подряд не превышают 0,7% от всех расходов бюджета Ульяновской области.

В соответствии с Законом Ульяновской области от 06.01.2005 N 001-ЗО "Об областном бюджете Ульяновской области на 2005 год" предельный объем государственного долга Ульяновской области не превысит 2630,8 млн. рублей. Отношение расходов на обслуживание государственного долга Ульяновской области в 2005 году не превысит значения последних лет - 0,7%. Это характеризует политику Ульяновской области по осуществлению государственных заимствований в целях финансирования дефицита бюджета Ульяновской области в целом как умеренную.

2. ЦЕЛИ КОНЦЕПЦИИ

Основными целями Концепции являются:

1. Определение инвестиционного потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга, в том числе государственных заимствований, способных обеспечить решение важных задач развития Ульяновской области и не допустить лавинообразного роста долга и увеличение риска неисполнения долговых обязательств.

2. Установление более жестких ограничений на параметры государственного долга, в том числе государственных заимствований Ульяновской области по сравнению с ограничениями, определенными Бюджетным кодексом Российской Федерации и соответствующими нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, призванными повысить финансовую устойчивость бюджета Ульяновской области в части, касающейся:

- снижения влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга на финансирование социальных статей расходов бюджета Ульяновской области;

- недопущения единовременного отвлечения значительного объема средств бюджета Ульяновской области на погашение и обслуживание государственного долга Ульяновской области;

- контроля роста объема долговых обязательств Ульяновской области;

- снижения влияния негативных последствий возможной нестабильности валютных курсов, в которых номинированы долговые обязательства Ульяновской области;

- снижения зависимости долговой политики субъекта Российской Федерации от состояния финансовых рынков при наступлении экономических кризисов.

3. Повышение качества прогнозирования и минимизация рисков управления государственным долгом в среднесрочной перспективе, снижение рисков возникновения кризисных ситуаций при исполнении бюджета Ульяновской области в будущем.

4. Определение принципов управления ликвидностью и снижение рисков при исполнении бюджета в части, касающейся обслуживания долговых обязательств и осуществления государственных заимствований Ульяновской области в условиях сезонной несбалансированности бюджета Ульяновской области в течение финансового года.

5. Повышение прозрачности политики по управлению государственным долгом Ульяновской области и совершенствование стандартов раскрытия информации о государственном долге Ульяновской области.

2.1. Инвестиционный потенциал заимствований

На протяжении последних лет бюджетная политика Ульяновской области строилась на принципах поддержания сбалансированности бюджета Ульяновской области, увеличения его социальной направленности, обеспечения по мере возможности наиболее полного финансирования запланированных расходов, сокращение государственного долга.

В тоже время нереализованными остаются многие важные для Ульяновской области проекты (проекты, связанные с созданием, развитием и обновлением объектов областной инфраструктуры), без которых дальнейшее повышение инвестиционной привлекательности Ульяновской области становится невозможным.

Объем внутренних и внешних инвестиций частного сектора в экономику Ульяновской области в немалой степени сдерживается высоким уровнем износа объектов областной инфраструктуры, неудовлетворительным состоянием транспортных сетей, систем связи, тепло-, энерго- и водоснабжения, что создает относительно непривлекательные условия для бизнеса и не позволяет рассчитывать в будущем на сохранение темпов роста экономики Ульяновской области.

Возможности увеличения расходов на развитие областной инфраструктуры имеются не только благодаря налоговым и неналоговым доходам, но и благодаря привлечению заемных средств, которые с экономической точки зрения играют роль финансового рычага и в будущем дают множественный экономический эффект.

Сложившаяся в последние годы благоприятная ситуация на рынках капитала способствует привлечению для нужд финансирования областной инфраструктуры заемных средств в объемах, которые бы позволили сохранить управляемость государственного долга на должном уровне.

Таким образом, меры, направленные на развитие областной инфраструктуры, внесут свой вклад и позволят достичь увеличения доходов бюджета Ульяновской области до уровня, сопоставимого с уровнями других субъектов Российской Федерации.

Учитывая текущее социально-экономическое развитие, состояние бюджета Ульяновской области, относительно высокий уровень государственного долга Ульяновской области, можно констатировать, что в настоящее время сложились предпосылки для развития в Ульяновской области инвестиционно-заемной системы, в которой возможно использование государственных заимствований в качестве источника погашения долговых обязательств прошлых лет.

2.2. Несбалансированность в процессе исполнения бюджета
Ульяновский области в пределах года

В последние несколько лет в процессе исполнения бюджета Ульяновской области и бюджетов других субъектов Российской Федерации наблюдается характерная закономерность несбалансированности в пределах года поступления доходов и финансирования расходов бюджета. Доходы больше поступают тогда, когда меньше всего финансируются расходы, и наоборот.

Несбалансированность в процессе исполнения бюджета Ульяновской области усугубляется ситуацией с расходами бюджета Ульяновской области, наибольшие объемы финансирования которых приходятся на конец кварталов, когда главные распорядители средств бюджета Ульяновской области выбирают остатки лимитов ассигнований. При этом самым критическим месяцем на протяжении последних лет остается декабрь, в котором расходы бюджета Ульяновской области могут достигать 14 - 18% от общего объема расходов в пределах года.

Следствием несбалансированности в процессе исполнения бюджета Ульяновской области является то, что вплоть до последних месяцев текущего года исполнение бюджета Ульяновской области может осуществляться с преобладанием текущего профицита (разницы между доходами и расходами накопительным итогом с начала года). В результате основная нагрузка на заемные источники финансирования дефицита (государственные заимствования) приходится на конец года, когда на рынке возможны сезонные ситуации неблагоприятных условий для заимствований.

Объемы заемного финансирования дефицита бюджета Ульяновской области в масштабе года могут казаться относительно небольшими, однако, если в будущем исполнение бюджетов будет проходить с сохранением тенденций предыдущих лет, то Ульяновской области будет сложнее привлекать средства на рынках капитала, а риски при исполнении бюджета Ульяновской области в целом возрастут в несколько раз.

Снижению вышеописанных рисков может способствовать прозрачная позиция Ульяновской области как заемщика и предсказуемость ее действий. При принятии решений о привлечении заимствований необходимо принимать в расчет не только текущую потребность бюджета Ульяновской области, но и значимость экономических факторов, влияющих на условия заимствований.

В связи с серьезностью описанных рисков одним из насущных вопросов бюджетной политики Ульяновской области в краткосрочной перспективе должно стать определение стратегии управления ликвидностью бюджета Ульяновской области и государственными заимствованиями в условиях сезонной несбалансированности бюджета Ульяновской области.

3. БАЗОВЫЕ УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННО-ЗАЕМНОЙ
СИСТЕМЫ УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

В качестве базовых условий развития в Ульяновской области инвестиционно-заемной системы можно выделить следующие.

3.1. Для финансирования областной инфраструктуры область должна использовать все возможности по привлечению дополнительных источников.

Недостаток доходов бюджета Ульяновской области может покрываться за счет заимствований, которые могут выполнять роль катализатора развития Ульяновской области. При взвешенной стратегии управления долгом с четкими заемными критериями такая политика позволит сохранить его управляемость и достичь положительного эффекта от инвестиций в более короткие сроки.

3.2. Финансирование расходов на развитие инфраструктуры путем привлечения государственных заимствований должно рассматриваться как одна из мер по реализации планов увеличения доходов бюджета Ульяновской области.

Возникающий в результате увеличения капитальных расходов дефицит бюджета Ульяновской области может быть ограничен как по объемам, так и по срокам. Нормой в мировой практике считается период дефицитных бюджетов не более 3 - 5 лет.

3.3. Необходимо использовать инструменты заимствований, которые позволяют наиболее гибко и эффективно управлять государственным долгом.

Приоритетным направлением являются облигации с рыночным ценообразованием, которые позволяют привлекать средства на оптимальных условиях. Дополнительными инструментами заимствований могут быть кредиты, привлекаемые в рамках связанных проектов, и государственные гарантии. Выбор того или иного способа заемного финансирования (прямые заимствования или гарантии) должен осуществляться при условии эквивалентности стоимости текущих и будущих затрат бюджета Ульяновской области.

3.4. Расходы на развитие инфраструктуры и государственные заимствования должны формироваться на долгосрочную перспективу.

Инвестиционные программы и программы заимствований должны разрабатываться не только в рамках перспективного финансового плана Ульяновской области, но и на более длительную перспективу с учетом различных макроэкономических сценариев. Объемы заимствований должны находиться в рамках установленных критериев долговой нагрузки, при которой обеспечивается финансовая устойчивость бюджета Ульяновской области на весь период прогнозирования.

3.5. Выбор объектов развития инфраструктуры должен определяться в первую очередь на основе социальной и экономической значимости для Ульяновской области, а не на основе достижения коммерческого эффекта.

Объекты капиталовложений могут быть коммерческими (подразумевают получение прямого экономического эффекта от вложенных средств) и некоммерческими (не влекут прямых поступлений доходов от вложенного капитала, однако эффект выражается в виде увеличения налоговых поступлений, экономии бюджетных средств за счет внедрения новых технологий и др.). Задачей области является поддержка именно тех проектов, которые не имеют явного коммерческого эффекта, однако имеют большую социальную и инфраструктурную значимость.

3.6. Финансирование инфраструктурных проектов должно строиться на основе баланса возможностей и потребностей.

Объемы капитальных расходов бюджета Ульяновской области должны определяться исходя из возможностей бюджета Ульяновской области и потребностей в развитии областной инфраструктуры. В среднесрочной перспективе необходимо установить баланс (с учетом потенциала государственных заимствований) между минимальными потребностями и максимальными возможностями.

4. ОСНОВНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАИМСТВОВАНИЙ
УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ В КОНТЕКСТЕ ПРИОРИТЕТОВ РАЗВИТИЯ НА
СРЕДНЕСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ

Государственный долг Ульяновской области представлен кредитами, полученными от банков и иных кредитных организаций, заимствованиями, полученными от иных юридических лиц, бюджетными ссудами (кредитами), государственными займами, осуществляемыми путем выпуска ценных бумаг, и государственными гарантиями в рублях и иностранной валюте. Основными долговыми инструментами, имеющими перспективное значение для развития системы управления государственным долгом Ульяновской области, являются:

- кредиты в российской и иностранной валюте финансовых организаций и банков;

- государственные гарантии Ульяновской области;

- заимствования, полученные от иных юридических лиц.

Заимствуя, Ульяновская область преследует следующие цели:

1) создание гибкой системы управления долгом Ульяновской области;

2) диверсификация долгового портфеля;

3) аккумулирование средств наиболее широкого круга инвесторов;

4) повышение уровня прозрачности финансов Ульяновской области.

4.1. Кредиты в российской и иностранной валюте
финансовых организаций и банков

Одним из инструментов финансирования инфраструктурных проектов в Ульяновской области являются проектные кредиты финансовых организаций и банков (далее - кредиты).

В среднесрочной перспективе в рамках сотрудничества с банками и финансовыми организациями по привлечению кредитов будут осуществляться следующие мероприятия.

4.1.1. Привлечение кредитов банков и иных кредитных организаций только по проектам, имеющим значение для развития инфраструктуры Улья новской области.

При принятии решений о привлечении проектных кредитов основное внимание будет уделяться целям их привлечения, главными из которых должны быть вопросы развития инфраструктуры Ульяновской области.

4.1.2. Контроль справедливой стоимости и валютных рисков.

В силу нерыночного механизма ценообразования и валютных рисков стоимость заимствований по кредитам с учетом всех косвенных расходов будет соотноситься с аналогичными ставками доходности по рыночным инструментам. К косвенным расходам относятся все прочие расходы, включая консультационные услуги, платежи за невыборку средств, единовременные комиссии, а также валютные риски в результате девальвации национальной валюты.

4.1.3. При выборе из нескольких альтернатив предпочтение должно отдаваться кредитам в рублях.