1.1. Организация власти
Модель власти в Республике Татарстан в целом мало отличается от моделей в других субъектах Федерации, а также федеральной модели. А эта модель объективно формирует персональную ответственность руководителя субъекта Федерации. Институт ответственного руководителя необходим. Но дело в том, насколько руководитель ограничен необходимостью учитывать позицию иных институтов власти; насколько иные институты самостоятельны (а это - одна из основ конституционного строя); насколько политика является продуктом компромисса между разными политическими силами, легально представленными в институтах власти (не случайно о демократических государствах говорят, что там высшие должностные лица не правят, а влияют на политику). В мировой практике давно выявлена закономерность: коррупция всеохватна и масштабна там, где модель организации власти предполагает не правление на основе конкуренции ответственных политических сил, а правление не ответственной перед обществом бюрократии.
Переход на новую систему наделения полномочиями руководителей субъектов Федерации главой государства может уменьшить демократическую легитимность высшего руководителя субъекта Федерации.
1.2. Социально-экономическая ситуация
Чтобы задать контекст реализации предлагаемой антикоррупционной стратегии, полезно будет провести сравнительный анализ социально-экономических условий жизни в Республике Татарстан и нескольких других субъектах Российской Федерации входящих в Приволжский федеральный округ. В иллюстративных целях в данном анализе будут представлены такие регионы, как Республика Башкортостан и Самарская область.
Татарстан является наиболее промышленно развитым из рассматриваемых регионов. Так в Татарстане 42,2% валового регионального продукта (ВРП) приходится на промышленное производство; в Башкортостане - 29,8%; в Самарской области доля промышленности в ВРП 35,4%.
По обороту розничной торговли безусловным лидером является Самарская область с ее 127,8 млрд.руб. в 2002 году и 2 местом по обороту розничной торговли в стране. По данной характеристике Татарстан значительно ей уступает - 27 место во всероссийском рейтинге.
По объему иностранных инвестиций в экономику регионов лидирует Татарстан - более 640 млн.долларов США в 2002 году. Причины такого большого интереса очевидны. В Самарскую область иностранные инвесторы вкладывались приблизительно в 2 раза меньше.
Говоря о динамике (если отбросить стандартные явления для всех регионов - кризис 1998 г.), необходимо отметить позитивные тенденции развития, наблюдавшиеся в последние годы. Тем не менее, тенденции роста были различными по силе и стабильности. Если анализируются среднедушевые месячные доходы жителей регионов, то лидером вновь оказывается Самарская область. Если проанализировать число малых предприятий в регионах, то значительно большее число малых предприятий - в Самарской области. Учитывая тот факт, что развитие малого предпринимательства является важнейшим условием формирования среднего класса, можно утверждать, что социальное развитие региона более успешно в Самарской области, нежели у ее соседей. После вполне очевидного пика безработицы в 1998 году ее уровень постоянно снижался. Это свидетельствует о стабилизации ситуации и растущих потребностях региональной экономики в трудовых ресурсах. В нашем случае можно говорить о том, что наиболее успешный путь решения возникших в 1998 году проблем избрала Самарская область. В 2001-2002 годах снижении уровня безработицы там было максимальным. Но в абсолютном выражении показатели РТ лучше.
1.3. Особенности государственного управления
Коррумпированность исполнительной власти во многом определяется объемом осуществляемых избыточных государственных функций, а также неоптимальной структурой стимулов для государственных служащих. Совершенствование системы органов власти предоставляет существенные резервы снижения уровня коррупции.
Для повышения эффективности государственного управления в Республике следует обратить внимание на имеющие место:
- Низкий уровень исполнительской дисциплины;
- Распространенность ситуаций "заматывания" нежелательных поручений и произвольного установления порядка их исполнения;
- Ориентацию на ведомственный интерес;
- Слабую мотивацию деятельности государственных служащих. (Оплата труда государственных служащих не связана с результатами их деятельности);
- Размытость критериев принятия решений в условиях отсутствия четких обязательств перед обществом и руководством;
- Излишняя централизация полномочий по принятию решений.
Криминальная ситуация в Республике Татарстан характеризуется значительным удельным весом преступлений против личности и против собственности, наличием организованных преступных группирований, оказывающих негативное влияние на экономику.
1.4. Регулирование государственной службы
Выполняя требование федеральной власти о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным (которое само далеко не всегда является образцом совершенства), Республика Татарстан фактически скопировала концепцию Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.95. Между тем, этот Закон закрепляет далеко не лучшую модель организации государственной (гражданской публичной) службы, в т.ч. и с точки зрения предупреждения коррупции. Правда, ФЗ об основах госслужбы 31 января 2005 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.04 (до этого был принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27.05.03). Однако в целом модель государственной службы сохранилась. Некоторые недостатки такой модели и их отражение в Законе РТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" от 16.01.03 (далее - Закон РТ).
1. Закон РТ в слишком общих (а потому легко обходимых) нормах регулирует отношения чиновников с бизнесом.
2. В Законе РТ в числе обязанностей для чиновников предусмотрено, что они не должны исполнять незаконные приказы (п.4 ст.12). В таком случае требуется четкое закрепление гарантий и вообще алгоритм действий при отказе от исполнения незаконного (или даже преступного) приказа.
3. В Законе РТ содержится запретительная норма, гласящая, что чиновник не вправе "получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего". Вместе с тем, слишком общая формулировка способна приводить к возможности обхода данного запрета.
Представляется, что законодательство о государственной службе нуждается в пересмотре в рамках реализации антикоррупционной политики.
1.5. Регулирование предпринимательской деятельности
Анализ законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, показывает, что для целого ряда отраслей экономики в Татарстане характерно прямое отраслевое управление, свойственное для плановой экономики.
Существенна доля государственного сектора экономики: в настоящее время в Республике функционируют более 1000 государственных предприятий и более 600 акционерных обществ с государственной долей в уставном капитале. Сравнение результатов деятельности государственных предприятий и предприятий с частной формой собственности (в том числе возникших в процессе приватизации) показывает меньшую экономическую эффективность государственных унитарных предприятий.