Указ Президента Республики Татарстан
от 8 апреля 2005 г. N УП-127
"О Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан"

В целях организации эффективной борьбы с коррупцией, устранения порождающих ее причин и условий, обеспечения законности в деятельности органов государственной власти Республики Татарстан, в соответствии с решениями Совета Безопасности Республики Татарстан постановляю:

1. Утвердить в основном прилагаемую Стратегию антикоррупционной политики Республики Татарстан.

2. Поддержать предложение Совета Безопасности Республики Татарстан о создании постоянно действующего рабочего органа по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан.

3. Секретарю Совета Безопасности Республики Татарстан до 1 мая 2005 года разработать и представить на утверждение положение об органе, указанном в пункте 2 настоящего Указа, и предложения по его персональному составу.

4. Признать утратившим силу Указ Президента Республики Татарстан от 12 июля 2004 года N УП-472 "О комиссии по разработке стратегии антикоррупционной политики в Республике Татарстан".

5. Указ вступает в силу со дня его подписания.

Стратегия
антикоррупционной политики Республики Татарстан
(утв. Указом Президента РТ от 8 апреля 2005 г. N УП-127)

Введение

Последние десятилетия проблема коррупции выходит на передний план на разных уровнях общественных отношений: международном, национальном, территориальном, отраслевом, межличностном. Такое внимание к проблеме обусловлено осознанием того факта, что коррупция теснейшим образом связана с неэффективностью политических систем, государственного управления, правоотношений, общественных отношений, морали и т.п. Коррупция порождается этой неэффективностью, и сама усугубляет ее. Тем самым создается порочный круг, разорвать который крайне сложно.

Россия переживает всплеск коррупции. Это, несомненно, обусловлено историко-культурной традицией. С другой стороны, рост коррупции всегда сопровождает периоды крупных социально-экономических преобразований. Усугубляет проблему слабость государства, отсутствие правовых традиций и другие подобные проблемы.

Россия, как и все составляющие ее субъекты Федерации, стоит перед серьезным вызовом. Президент России В.В.Путин неоднократно подчеркивал важность проблемы коррупции, указывая на ее негативные последствия.

Руководство Республики Татарстан, сознавая о своей ответственности перед гражданами, населяющими Республику, намерено предпринять решительные меры по укрощению коррупции в Республике, и внести тем самым, свой вклад в ограничение коррупции в масштабах страны.

Вступая на этот путь, руководство республики осознает остроту проблемы и считает своим долгом донести до граждан следующие важные соображения:

Первое. Коррупция не может быть побеждена полностью. Наша задача: существенно снизить ее уровень.

Второе. Необходимо готовиться к тому, что значимое, ощутимое для граждан и экономики республики снижение коррупции займет не одно десятилетие. Но из этого следует, что далее откладывать начало противодействия коррупции нельзя.

Третье. Коррупция не может быть ограничена в результате разовой кампании. Необходимо сделать антикоррупционную политику постоянной функцией республиканских властей.

Четвертое. Нужно различать борьбу с коррупцией и борьбу с коррупционерами. Последняя, как важная часть ограничения преступности, является одним из элементов антикоррупционной политики. Но только репрессивными мерами коррупцию не ограничить. Основные усилия антикоррупционной политики должны быть направлены на устранение причин и условий, порождающих коррупцию, и, тем самым, на повышение эффективности государственного и муниципального управления.

Пятое. Мировая практика подсказывает, что стратегия "островков честности", т.е. борьбы с коррупцией в отдельных ведомствах или частях государства, может иметь успех. Но с высокой вероятностью такой успех будет временным. Поэтому необходимы усилия по расширению сферы действия антикоррупционной политики до уровня всей страны.

Шестое. Органы власти, тем более когда они поражены коррупцией, не в состоянии самостоятельно решить проблему ограничения коррупции. Это возможно сделать только находясь в партнерских отношениях с обществом. Но такое партнерство возможно лишь при условии доверия политике власти. Добиться его - первоочередная задача.

Седьмое. Важнейшее политическое условие, при котором возможно ограничение коррупции, - это эффективная демократия.

Стратегия антикоррупционной политики - политический документ, выполняющий функцию компаса, указывающего правильное направление, и определяющий возможные методы движения. Однако было бы наивно предполагать, что можно на старте раз и навсегда предопределить верный маршрут и верные средства движения. Это связано, с одной стороны, с природой коррупции как социального явления, мимикрирующего, приспосабливающегося, и, с другой стороны, с ограниченностью нашего знания о коррупции и несовершенством применяемых инструментов. Поэтому стратегия антикоррупционной политики должна быть достаточно гибкой и располагать встроенными средствами анализа своей эффективности и видоизменения.

Республика Татарстан одна из первых начинает планомерное наступление на коррупцию. Стратегия антикоррупционной политики - публичный документ, доступный гражданам. Это должно позволять обществу контролировать действия властей, проверять, насколько они соответствуют заявленным целям и задачам политики.

1. Анализ ситуации в Республике Татарстан

1.1. Организация власти

Модель власти в Республике Татарстан в целом мало отличается от моделей в других субъектах Федерации, а также федеральной модели. А эта модель объективно формирует персональную ответственность руководителя субъекта Федерации. Институт ответственного руководителя необходим. Но дело в том, насколько руководитель ограничен необходимостью учитывать позицию иных институтов власти; насколько иные институты самостоятельны (а это - одна из основ конституционного строя); насколько политика является продуктом компромисса между разными политическими силами, легально представленными в институтах власти (не случайно о демократических государствах говорят, что там высшие должностные лица не правят, а влияют на политику). В мировой практике давно выявлена закономерность: коррупция всеохватна и масштабна там, где модель организации власти предполагает не правление на основе конкуренции ответственных политических сил, а правление не ответственной перед обществом бюрократии.

Переход на новую систему наделения полномочиями руководителей субъектов Федерации главой государства может уменьшить демократическую легитимность высшего руководителя субъекта Федерации.

1.2. Социально-экономическая ситуация

Чтобы задать контекст реализации предлагаемой антикоррупционной стратегии, полезно будет провести сравнительный анализ социально-экономических условий жизни в Республике Татарстан и нескольких других субъектах Российской Федерации входящих в Приволжский федеральный округ. В иллюстративных целях в данном анализе будут представлены такие регионы, как Республика Башкортостан и Самарская область.

Татарстан является наиболее промышленно развитым из рассматриваемых регионов. Так в Татарстане 42,2% валового регионального продукта (ВРП) приходится на промышленное производство; в Башкортостане - 29,8%; в Самарской области доля промышленности в ВРП 35,4%.

По обороту розничной торговли безусловным лидером является Самарская область с ее 127,8 млрд.руб. в 2002 году и 2 местом по обороту розничной торговли в стране. По данной характеристике Татарстан значительно ей уступает - 27 место во всероссийском рейтинге.

По объему иностранных инвестиций в экономику регионов лидирует Татарстан - более 640 млн.долларов США в 2002 году. Причины такого большого интереса очевидны. В Самарскую область иностранные инвесторы вкладывались приблизительно в 2 раза меньше.

Говоря о динамике (если отбросить стандартные явления для всех регионов - кризис 1998 г.), необходимо отметить позитивные тенденции развития, наблюдавшиеся в последние годы. Тем не менее, тенденции роста были различными по силе и стабильности. Если анализируются среднедушевые месячные доходы жителей регионов, то лидером вновь оказывается Самарская область. Если проанализировать число малых предприятий в регионах, то значительно большее число малых предприятий - в Самарской области. Учитывая тот факт, что развитие малого предпринимательства является важнейшим условием формирования среднего класса, можно утверждать, что социальное развитие региона более успешно в Самарской области, нежели у ее соседей. После вполне очевидного пика безработицы в 1998 году ее уровень постоянно снижался. Это свидетельствует о стабилизации ситуации и растущих потребностях региональной экономики в трудовых ресурсах. В нашем случае можно говорить о том, что наиболее успешный путь решения возникших в 1998 году проблем избрала Самарская область. В 2001-2002 годах снижении уровня безработицы там было максимальным. Но в абсолютном выражении показатели РТ лучше.

1.3. Особенности государственного управления

Коррумпированность исполнительной власти во многом определяется объемом осуществляемых избыточных государственных функций, а также неоптимальной структурой стимулов для государственных служащих. Совершенствование системы органов власти предоставляет существенные резервы снижения уровня коррупции.

Для повышения эффективности государственного управления в Республике следует обратить внимание на имеющие место:

- Низкий уровень исполнительской дисциплины;

- Распространенность ситуаций "заматывания" нежелательных поручений и произвольного установления порядка их исполнения;

- Ориентацию на ведомственный интерес;

- Слабую мотивацию деятельности государственных служащих. (Оплата труда государственных служащих не связана с результатами их деятельности);

- Размытость критериев принятия решений в условиях отсутствия четких обязательств перед обществом и руководством;

- Излишняя централизация полномочий по принятию решений.

Криминальная ситуация в Республике Татарстан характеризуется значительным удельным весом преступлений против личности и против собственности, наличием организованных преступных группирований, оказывающих негативное влияние на экономику.

1.4. Регулирование государственной службы

Выполняя требование федеральной власти о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным (которое само далеко не всегда является образцом совершенства), Республика Татарстан фактически скопировала концепцию Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.95. Между тем, этот Закон закрепляет далеко не лучшую модель организации государственной (гражданской публичной) службы, в т.ч. и с точки зрения предупреждения коррупции. Правда, ФЗ об основах госслужбы 31 января 2005 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.04 (до этого был принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27.05.03). Однако в целом модель государственной службы сохранилась. Некоторые недостатки такой модели и их отражение в Законе РТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан" от 16.01.03 (далее - Закон РТ).

1. Закон РТ в слишком общих (а потому легко обходимых) нормах регулирует отношения чиновников с бизнесом.

2. В Законе РТ в числе обязанностей для чиновников предусмотрено, что они не должны исполнять незаконные приказы (п.4 ст.12). В таком случае требуется четкое закрепление гарантий и вообще алгоритм действий при отказе от исполнения незаконного (или даже преступного) приказа.

3. В Законе РТ содержится запретительная норма, гласящая, что чиновник не вправе "получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего". Вместе с тем, слишком общая формулировка способна приводить к возможности обхода данного запрета.

Представляется, что законодательство о государственной службе нуждается в пересмотре в рамках реализации антикоррупционной политики.

1.5. Регулирование предпринимательской деятельности

Анализ законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, показывает, что для целого ряда отраслей экономики в Татарстане характерно прямое отраслевое управление, свойственное для плановой экономики.

Существенна доля государственного сектора экономики: в настоящее время в Республике функционируют более 1000 государственных предприятий и более 600 акционерных обществ с государственной долей в уставном капитале. Сравнение результатов деятельности государственных предприятий и предприятий с частной формой собственности (в том числе возникших в процессе приватизации) показывает меньшую экономическую эффективность государственных унитарных предприятий.

1.6. Политика и права граждан

Два года назад российскими экспертами московского офиса Фонда Карнеги было проведено сравнительное исследование российских регионов, в котором последние оценивались по множеству параметров, характеризующих состояние демократических институтов. Как смотрится Республика? Для удобства восприятия мы приведем некоторые данные, оценив место Татарстана долей (в процентах) регионов, в которых ситуация такая же или хуже по каждому из параметров*. Значит, чем меньше процент, тем ситуация хуже: меньше соответствующей свободы или менее развит соответствующий институт. Итак: "открытость власти" - 17%; "демократичность выборов" - 18%; "политический плюрализм" - 19%; "развитость независимых СМИ" - 26%; "экономическая либерализация" - 21%; "развитость гражданского общества" - 26%; "развитость местного самоуправления" - 9%; общий рейтинг развития демократических институтов - 18%.

Если рассмотреть Татарстан в группе национальных республик в составе Российской Федерации, то относительная картина изменится в лучшую сторону следующим образом: "открытость власти" - 29%; "демократичность выборов" - 21%; "политический плюрализм" - 38%; "развитость независимых СМИ" - 33%; "экономическая либерализация" - 67%; "развитость гражданского общества" - 76%; "развитость местного самоуправления" - 26%; общий рейтинг развития демократических институтов - 48%.

Из приведенных выше данных следует, что совершенствование политической системы, развитие демократических свобод, создание условий для развития рыночной экономики - все это мощные ресурсы, еще не задействованные в Республике в достаточной мере. Если говорить о возможных точках прорыва, опорах реализации антикоррупционной политики, то, согласно приведенным данным, это гражданское общество и предпринимательство (относительно других, само собой разумеется). Если говорить о ключевой, самой болезненной проблеме, то это, конечно, политическая конкуренция, о чем говорилось выше.

В Республике имеется немалое число формально независимых средств массовой информации. Однако многие из них контролируются посредством экономических и административных рычагов. Тем не менее, имеются независимые и весьма последовательно критикующие власть газеты, чего нельзя сказать об электронных СМИ.

В Республике относительно мало правозащитных организаций, еще меньше влиятельных. Относительно невысок уровень участия в разработке политики независимых экспертных институтов.

В целом можно утверждать: уровень демократических свобод и политической конкуренции в Республике отстает от уровня массового сознания жителей.

1.7. Коррупция в Республике Татарстан

Для Республики Татарстан характерны избыточное государственное влияние на такие основные отрасли экономики, как нефтедобыча и нефтепереработка, энергетика, машиностроение, ликероводочная промышленность и др. Такой способ государственного регулирования экономики позволил сохранить производственный потенциал Республики Татарстан в периоды экономических кризисов в Российской Федерации начала 90-х годов и 1998-1999 годов XX века.

С учетом процессов разгосударствления собственности, в целях обеспечения более динамичного роста ВРП Президент Республики Татарстан с 2001 года начал кампанию по постепенному ослаблению государственного влияния в экономике. В частности, приняты решения, рассчитанные на ускоренное развитие малого и среднего бизнеса, их защиты от административного произвола. Реализация принятых решений натолкнулась на препятствия. Во-первых, чиновники, разрабатывавшие планы и программы проведения либеральных реформ, не вполне точно определили главные препятствия, которые вынужден преодолевать бизнес в Республике Татарстан. Поэтому реформами они пытались устранить второстепенные препятствия для развития бизнеса. Во-вторых, система бюрократической реализации реформ была адаптирована чиновниками, которым было поручено исполнение соответствующих распоряжений так, чтобы возможности получений взяток с предпринимателей сохранились. Без существенного снижения уровня коррупции в системе государственного и муниципального управления, а также включения предпринимателей и граждан в систему принятия решений, экономические реформы в Республике Татарстан, а следовательно, снижение уровня коррупции представляется малоэффективным.

Для граждан наиболее значимыми проблемами, решение которых способно реально снизить уровень коррупции в их взаимоотношениях с чиновниками, являются следующие:

- сложность и запутанность процедур регистрации совершаемых гражданско-правовых сделок;

- незнание законов, позволяющих гражданам отстаивать свои права и свободы в общении с чиновниками;

- недостаток информации о деятельности органов государственной и муниципальной власти о готовящихся к принятию и принятых ими решениях.

Для малого и среднего бизнеса наиболее значимыми проблемами, связанными с коррупцией, являются следующие:

- сложность, а иногда и невозможность получения доступа к нежилым помещениям и отвода земель для строительства зданий и сооружений;

- постоянные проверки бизнеса представителями различных контролирующих организаций;

- недобросовестная конкуренция бизнесов, близких к органам власти, в частности, произвол чиновников в городах и районах, предоставляющих преференции своим родственникам и знакомым;

- сложность и длительность процедур регистрации и лицензирования бизнеса и т.д.

Говоря о рынках бытовой коррупции, следует указать на следующие особенности:

- большая часть коррупционных сделок осуществляется в сфере медицинских услуг (21% всех сделок, следующие рынки имеют распространенность в два с половиной раза меньше);

- максимальный риск коррупции и максимальная готовность давать взятки приходится на высшее образование;

- самая высокая интенсивность коррупции (среднее число взяток в год на одного жителя) - в сфере регистрации сделок с недвижимостью;

- самые дорогие взятки (в рамках полномочий властей республики) - в сфере земельных отношений.

По сравнению с 2002 г. доля граждан, хотя бы раз попадавших в коррупционную ситуацию, выросла с 47 до 56 процентов. В полтора раза вырос средний размер взятки. Вместе с тем резко упала доля граждан, которые, попав в коррупционную ситуацию, идут на коррупционную сделку. Это приводит к снижению интенсивности коррупции и общему объему рынка бытовой коррупции в Татарстане, который, все-таки, остается опасно большим.

В сфере деловой коррупции как главную следует отметить следующую особенность: 88% всех коррупционных сделок приходится на исполнительную власть. Это свидетельство очень высокой зарегулированности деловых отношений.

Распределение коррупционных сделок по разным уровням власти указывает на то, что почти 80% всех коррупционных сделок приходится на уровень городов и районов Республики.

2. Основы антикоррупционной политики

2.1. Принципы антикоррупционной политики

Антикоррупционная политика Республики Татарстан базируется на положении о том, что коррупция есть одно из проявлений низкой эффективности: