Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан
от 16 июня 1997 г. N 482
"О Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства"

В целях реформирования жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан постановляет:

1. Принять Концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан.

2. Администрациям городов и районов Республики Татарстан принять меры по реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан.

3. Возложить на Министерство экономики Республики Татарстан и Центр социальных проблем Республики Татарстан координацию деятельности по реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на заместителя Премьер-министра Республики Татарстан В.А.Швецова.

Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства
(утверждена постановлением КМ РТ от 16 июня 1997 года  N 482)

1. Состояние и цели реформирования жилищно-коммунального
хозяйства Республики Татарстан

Государственной программой экономического и социального прогресса Республики Татарстан определены основные направления развития сферы жилищно-коммунального хозяйства республики.

Однако, несмотря на попытки реализации мер, направленных на улучшение обслуживания жилого фонда, качество условий проживания имеет тенденцию к ухудшению при постоянном росте затрат. Не создан реальный механизм стимулирования ресурсосбережений. Продолжает нарастать износ основных фондов, возрастает интенсивность аварии, отказов и повреждений. Сохраняется монополия организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги. Не формируется должным образом рынок жилья. Не формализованы отношения между собственниками жилья и нанимателями. Отсутствует политика в формировании рациональных строительных технологий. Недостаточный уровень благоустройства и комфортности жилья, высокая стоимость строительства и приобретения жилья. Снижение качества обслуживания. Решение указанных проблем вопросов требует проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства.     

Концептуально основные цели реформирования жилищно-коммунального хозяйства можно определить как:

обеспечение стандартов  качества  условий проживания; снижение издержек и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества  предоставляемых  услуг.

Для достижения указанных целей необходимо решение следующих задач:

совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля;

переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, конкурсный выбор организаций, осуществляющих управление и обслуживание жилья, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами и оборудованием, проектно-строительными услугами;

совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг;

упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности средств, выделяемых на социальную защиту населения.

II. Основные пути реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Совершенствование системы управления
жилищно-коммунальным хозяйством

Ключевой проблемой реформы экономического механизма остается изменение отношений собственности, обусловленное появлением финансово-строительных и эксплуатационных компаний, акционерных обществ, частных фирм, выступающих в качестве застройщиков или собственников жилья.

Появление новых видов собственников обусловлено потребностями в новых формах и методах организации инвестиций в развитие объектов жилищно-коммунального хозяйства в условиях ограниченности бюджетных средств. При этом наряду с диалогом "заказчик - предприятие жилищно-коммунального хозяйства (подрядчик)" формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются:

различных форм собственности, осуществляющие финансирование, строительство, управление и содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства;

собственники жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, предоставляющие их органы и управляющие компании;

потребители услуг - владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников, другие организации.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства требует повышения роли местной администрации, самостоятельности и ответственности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, обеспечивающих непосредственное обслуживание потребителей и имеющих правовые и финансовые возможности не только для осуществления текущей эксплуатационной деятельности, но и для развития объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Решение указанной проблемы требует:

изменения структуры управления; порядка финансирования, компетенции и функций органов управления в обеспечении государственного регулирования развития и текущей деятельности жилищно-коммунального хозяйства;

формирования структур (Служб "Заказчика", управляющих компаний), представляющих интересы всех собственников (а не только органов местного самоуправления) и защищающих права потребителей услуг;

совершенствования организационно-правовых форм предприятий жилищно-коммунального хозяйства;

завершения процесса передачи в коммунальную собственность ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства.

В основу системы управления жилищно-коммунальным хозяйством положено рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и Государственной жилищной инспекцией Республики Татарстан, уполномоченной осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищных и коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности. При этом Государственная жилищная инспекция должна стать независимым органом.

Одним из основных принципов, который должен соблюдаться при выборе конкретного варианта из возможного разнообразия структур управления, является предоставление собственнику права принятия решения о том, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею.

Основной функцией собственника является осуществление на территории муниципального образования единой технической политики в сфере развития жилищно-коммунального хозяйства, соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунального хозяйства, обеспечение их финансирования достаточного для качественного и надежного обслуживания потребителей, сохранение и улучшение своего жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры.

Должен быть осуществлен процесс разграничения и оформления прав собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства. Право дальнейшего управления коммунальным жилищным фондом передается Службам "Заказчика" (управляющим компаниям).

Основные фонды подотраслей коммунального хозяйства подразделяются на две основные группы. Одна из них (так называемые технологические фонды) определяет инженерную инфраструктуру - сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и т.п. Вторая группа (производственные фонды) состоит из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой группы. Сюда Собственник может передавать технологические фонды в оперативное управление, а производственные в полное хозяйственное ведение коммунальным организациям-подрядчикам.

Объекты коммунального назначения обслуживаются государственными предприятиями или акционерными обществами со смешанной формой собственности при сохранении за органом местного управления контрольного пакета акций. При акционировании предприятий жилищно-коммунального хозяйства необходимо учитывать различный порядок приватизации производственной и технологической частей основных фондов. Фонды, определяющие инженерную инфраструктуру, приватизации не подлежат.

Основной задачей организации, специализирующейся в сфере управления, является рациональное распределение ограниченных финансовых ресурсов между производителями тех или иных жилищно-коммунальных работ (услуг). Собственник вправе выполнять эти функции сам либо нанять управляющую организацию, в том числе, частную. Управляющая организация по поручению собственника может осуществлять также сбор платежей, заключение договоров с подрядными организациями и контроль за их выполнением, а также заключение договоров найма (при управлении жилищным фондом).

Функцией обсаживающей подрядной организации является своевременное и качественное выполнение работ, предусмотренных в договоре подряда.

Организации по обслуживанию жилья, как самостоятельные хозяйствующие субъекты, не должны быть жестко закреплены за какой-либо определенной территориальной единицей. Это позволит при организации конкурсов на обслуживание жилищного фонда стимулировать конкуренцию не только между государственными организациями и частными компаниями, но и между самими государственными организациями. При этом необходимо создать равные условия работы как для частных, так и для государственных организаций (предоставление нежилых помещений для осуществления своих функций без взимания арендной платы, равные условия предоставления служебной жилой площади и т.п.).

Службы "Заказчика" выполняют роль управляющих организаций для коммунальных объектов. Для управления жилищным фондом других форм собственности (товарищество собственников жилья, дом финансово-строительной компании) может быть нанята специализированная управляющая организация, нанимающая на условиях подряда ремонтно-эксплуатационные и коммунальные организации.

Для малых городов (менее 50 тысяч человек) и сельских населенных пунктов республики функции заказчика по содержанию и развитию коммунальных объектов и инженерной инфраструктуры возлагаются на подразделение при органе местного самоуправления, которое берет на свой баланс объекты коммунального назначения и заключает договоры с подрядными организациями на содержание, техническую эксплуатацию и развитие указанных объектов. При этом преимущественное право на обслуживание этих объектов предоставляется на конкурсно-договорной основе предприятиям, имеющим у себя необходимую материально-техническую базу и соответствующих специалистов, сельским специализированным строительным, монтажным, мелиоративным и другим организациям, имеющим лицензию на право осуществления деятельности по эксплуатации инженерных систем. В случае отсутствия таковых для коммунального обслуживания могут привлекаться другие организации в соответствии с изложенным выше принципом.

Система договорных отношений должна включать в себя:

договор между собственником и хозяйствующим субъектом, заключаемый как правило на конкурсной основе;

договор между собственником жилищного фонда и нанимателем

договор между субъектами хозяйствования (например, организациями  водо- и  теплоснабжения);    

договор между организациями предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, и потребителями.

Демонополизация и развитие конкурентной среды.

Важнейшим элементом реформы должно стать создание конкурентной среды в управлении, эксплуатации и подрядном обслуживании жилищной сферы, что позволит собственнику на основе конкурса выбирать ту организацию, которая сможет предоставить необходимый уровень качества выполняемых ею работ и услуг по наиболее низким ценам. Развитие конкурентности в сфере жилищно-коммунального хозяйства осуществляется с целью создания условий для преодоления негативных последствий монопольного или доминирующего положения (в том числе технологически обусловленного) предприятий путем:

формирования местными администрациями заказа на жилищно-коммунальное обслуживание и развитие объектов на конкурсной основе;

организации системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров и применения экономических санкций за нарушение договорных обязательств;

привлечения на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг.

При этом контроль за наличием и условиями договоров между собственниками государственных объектов жилищно-коммунального хозяйства, производителями услуг и потребителями, за состоянием государственного, коммунального и частного жилищных фондов и коммунальных объектов, за выполнением обязательных технологических процессов, обеспечивающих экологическую безопасность, здоровье населения и условия проживания, возлагается на независимую Государственную жилищную инспекцию Республики Татарстан.

Необходимой предпосылкой развития конкурентных отношений является демонополизация отрасли. К сферам деятельности, где возможно развитие конкуренции, относятся:

управление и обслуживание жилищного фонда и объектов городского благоустройства;

привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг;

выполнение отдельных функций по обслуживанию объектов коммунального назначения (ремонт и прочистка сетей);

проектно-изыскательские и строительные работы по развитию коммунальных объектов и тому подобное.

Местным администрациям необходимо ускорить разгосударствление предприятий, функционирующих в этой сфере, и обеспечить реальное равноправие предприятий и акционерных обществ с частной или смешанной формами собственности и заключение соответствующих договоров на основе конкурсов. В сфере действия естественных монополий, связанных со сложившейся технологией, необходимо применять методы антимонопольного воздействия. Кроме того потребуется:

осуществлять государственный контроль за установлением коммунальных тарифов;

повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость субъектов хозяйствования для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;

контролировать обеспечение в рамках договорных отношений стандартов;

способствовать внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепло- и газоснабжения там, где для этого имеются технические возможности;

применение ресурсосберегающих технологий;

осуществить переход к малоэтажному домостроению, как наиболее экономически выгодному и позволяющему оживить рынок жилья и решить проблему формирования фонда социального жилья.

Обеспечение государственного регулирования и контроля

Наличие различных видов собственности требует государственного регулирования в вопросах содержания и использования жилья и коммунальных объектов, обеспечивающего выполнение обязательных для всех собственников социальных стандартов качества предоставления жилищно-коммунальных услуг. Условия острых финансовых ограничений определяют использование их в качестве базовых нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками, в дальнейшем эти стандарты могут ужесточаться.

Функции по государственному контролю и регулированию качества коммунального обслуживания должна выполнять Государственная жилищная инспекция, контролирующая не только соблюдение социальных стандартов и натуральных норм удовлетворения потребностей населения и расходов на содержание предприятий жилищно-коммунального хозяйства, но и сам факт заключения договоров, регламентирующих эти нормативы. Таким образом. Государственная жилищная инспекция контролирует весь процесс оказания населению жилищно-коммунальных услуг. С учетом этого целесообразно наделить органы государственной инспекции правом административного воздействия как на подрядные организации, выполняющие по договору определенные виды и объемы работ, так и на управляющие структуры и собственников жилья и коммунальных объектов.

Помимо плановой деятельности, неотъемлемой функцией Государственной жилищной инспекции является оперативное реагирование на обращения и заявления потребителей услуг жилищно-коммунального хозяйства. В республике должен заработать институт жилищных инспекторов, целесообразно развить идею возрождения домовых комитетов, широко привлекая к этой деятельности общественные организации и прежде всего общества ветеранов.

Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из наиболее приемлемых путей защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг и позволяет создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда.

Кроме того, товарищества собственников жилья получают реальную возможность самостоятельно решать вопросы организации обслуживания и эксплуатации жилья, а следовательно и определять порядок расходования средств, направляемых на эксплуатацию зданий.

Путем разработки и принятия необходимых нормативно- правовых актов, либо путем решений местной администрации необходимо как можно скорее разрешить проблемы, препятствующие развитию товариществ собственников жилья.

III. Реформирование системы финансирования, оплаты жилья и
коммунальных услуг

Принципы реформы системы финансирования

Реформа жилищно-коммунального хозяйства республики должна обеспечить переход к самофинансированию предприятий и организаций отрасли путем сокращения бюджетных ассигнований, изменения ставок оплаты жилья и коммунальных тарифов для населения до экономически обоснованного уровня. Причем уже сейчас ряд тарифов могут быть пересмотрены в сторону понижения. Предприятия, эксплуатирующие объекты жилищно-коммунального хозяйства, в результате своей хозяйственной деятельности должны обеспечивать расширенное воспроизводство основных фондов.

Финансирование строительства и реконструкции крупных объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечиваются, как правило, за счет средств республиканского и местного бюджетов, а также средств частных инвесторов. В этом смысле важно привлечь средства населения, развить систему ипотеки жилья.

При формировании соответствующих бюджетов следует выделять отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения государственных социальных стандартов жилищно-коммунального хозяйства. При этом расчет потребностей в ресурсах осуществляется на основе установленных нормативов и стандартов.

В дальнейшем необходимо осуществить формирование коммунальной финансово-кредитной системы, обеспечивающей реальную поддержку программ развития инфраструктуры и социальной помощи.

Администрации городов и районов республики должны предоставлять приоритеты подрядчикам, победившим на конкурсе и готовых выполнять полный объем работ, предусмотренных договором, на льготных условиях финансирования.

Необходимо развивать возможность получения собственниками жилья доходов от придомовой территории (в частности, сбор за парковку автомобилей) для оплаты содержания жилья и предоставления коммунальных услуг. Использование этого резерва наиболее реально в случае образования товарищества собственников жилья.

Оплата жилья и коммунальных услуг

Особенностью реформы жилищно-коммунального хозяйства является изменение тактики ценообразования, переход от повышения тарифов для устранения разрыва в динамике цен с другими отраслями экономики в результате инфляции к экономически обоснованным тарифам. Необходимо введение дифференцированной оплаты за найм жилья и коммунальные услуги в зависимости от комфортности жилья, объема и качества предоставляемых услуг (с учетом семейного потребления).

Реализация антизатратного механизма обеспечивается следующими основными мероприятиями:

повсеместным внедрением домовых и поквартирных узлов и приборов регулирования и контроля расхода холодной, горячей воды и тепловой энергии, а также газа:

согласование тарифов при заключении договоров между Службой "Заказчика" и подрядчиком на основе анализа соответствия деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства нормативам и стандартам, характеризующим эффективную и ресурсосберегающую работу субъекта хозяйствования (численность работающих в процентах к численности населения, затраты на единицу сравнительно с аналогичными структурами, структура затрат в процентах ремонтно-эксплуатационные издержки,