Основные риски реализации административной реформы в Мурманской области, как большинства реформ государственного управления, обусловлены её новаторским характером и существенной ролью человеческого фактора и состоят, во-первых, в сложности определения объективных количественных показателей эффективности и их региональной адаптации, во-вторых, совмещением объекта (предмета) и субъекта (исполнителя) реформы. Значительная часть показателей результативности административной реформы, а также часть показателей непосредственных результатов её мероприятий основана на результатах обследований населения, деловых кругов, госслужащих.
Первая группа рисков в этом направлении связана со слабым уровнем развития в Мурманской области институтов гражданского общества и заключаются в определенной инфантильности граждан, их недостаточной правовой грамотности и информированности, а также возможным повышенным субъективным уровнем ожиданий. Привлечение независимых экспертов связано с изысканием дополнительных финансовых ресурсов, поскольку, как правило, существующие общественные организации не в состоянии оплатить труд квалифицированных специалистов и экспертов.
Минимизировать эту группу рисков возможно только высоким уровнем информационного, а именно, PR-сопровождения мероприятий административной реформы в аудио-визуальных СМИ, что требует выделения дополнительного бюджетного финансирования. Альтернативными вариантами отчасти могут рассматриваться информационное Интернет-сопровождение мероприятий административной реформы или создание публичных общественных слушаний, на которые может прийти и высказать свои предложения любой житель Мурманской области, но они затронут только заинтересованных в получении данной информации граждан.
Несмотря на то, что многие из планируемых результатов реализации Программы напрямую связаны с интересами всех граждан Мурманской области и бизнеса, риск недостаточной общественной поддержки административной реформы является существенным для реализации многих, предусмотренных Программой мероприятий. Минимизировать его возможно только активным включением структур гражданского общества в разработку и реализацию мероприятий Программы и, что не менее важно, получением общественно значимых и ощутимых результатов уже на ранних стадиях реализации Программы.
Кроме того, для получения относительно объективной динамики результатов социологических обследований необходимо их регулярное проведение на плановой основе, что требует выделения значительных бюджетных средств на эти цели. Разовые или эпизодические обследования не дадут объективных оценок и фактически могут рассматриваться как неэффективный расход бюджетных средств. Альтернативы в данном случае практически нет, поскольку результаты соцопросов с использованием Интернет-ресурсов нельзя рассматривать как объективные.
Вторая группа рисков формирования систем мониторинга реформ государственного управления связана с потребностью в своевременном сборе и обработке большого объема данных, обычно не находящих отражение в национальной статистике.
Основные риски этой группы заключаются в нахождении оптимальных и объективных критериев и индикаторов оценки деятельности органов госвласти, госслужащих и госучреждений, с одной стороны, и необходимостью создать унифицированную систему сбора данных, с другой. Минимизировать эту группу рисков возможно детальной и качественной разработкой показателей достижения результатов на уровне задач в разрезе конкретных мероприятий, при систематическом учете целевых показателей результативности и анализе их динамики в зависимости от этапов решения системы задач.
Существенным риском при создании системы учета предоставляемых государственных услуг является большой объем работы, связанный с анализом потребности по видам услуг, а также с разработкой стандартов качества, критериев по их оценке и внедрением системы мониторинга. Комплекс работ по отработке механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, по созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, по обеспечению экспертной поддержки разработки и внедрения стандартов регламентов требует, в первую очередь, значительного финансирования, что при дефиците областного бюджета может стать основным препятствием достижения цели.
Альтернативы созданию системы учета предоставляемых государственных услуг, их стандартизации и регламентации практически нет. Нормативы (сроки предоставления, бюджетные затраты и т.п.) на те или иные бюджетные услуги социального характера, предоставляемые населению, только косвенно свидетельствуют о качестве предоставляемых услуг, но не могут рассматриваться как стандарты их качества. Проведение в дальнейшем существующей политики предоставления государственных услуг только усиливает давление на бюджет и не ведет к повышению их качества и эффективности бюджетных расходов.
Третья группа рисков связана с определенным бюрократическим сопротивлением к новаторскому характеру проводимого реформирования.
С одной стороны, это риск пассивного сопротивления мероприятиям административной реформы со стороны государственных и муниципальных служащих, чьи служебные интересы в большей мере связаны с реализацией задач традиционными методами. С другой стороны, при отсутствии методик расчета показателей результативности по направлениям деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области у госслужащих нет необходимых знаний и навыков, а главное, достаточной мотивации к их разработке, поскольку проведение реформы неизбежно приведет к переменам, которые могли бы нарушить сложившееся социальное и материальное положение. Следует учитывать также отсутствие заинтересованности работников бюджетных учреждений, как в повышении качества предоставляемых услуг, так и в преобразовании данных учреждений в негосударственные организации (даже при наличии рыночных и социальных условий для преобразования).
Задача Правительства Мурманской области - преодолеть данное сопротивление с максимально меньшими издержками для объектов риска, в число которых попадают как госслужащие и работники госучреждений, так и получатели государственных услуг.
Минимизировать эту группу рисков возможно разработкой большего количества отдельных проектов, предполагающих различные пути достижения цели с учетом специфики каждого вида деятельности и направления реформы. При этом вероятность неудачи части этих направлений должна допускаться и рассматриваться как возможность учета неудачного опыта, увеличивающая вероятность успеха для других групп, что в целом позволяет достичь поставленной цели. В частности, формирование показателей результативности и качества ряда государственных функций и услуг можно вынести на внешнее моделирование с привлечением сторонних экспертов или специализированных организаций, что в свою очередь, потребует дополнительного финансирования. Поскольку мероприятия каждого отдельного проекта основаны на нормативной правовой базе федерального и областного законодательства, включая отраслевые аспекты, а также имеют персонифицированную ответственность исполнителей, то риски его неуспешной реализации (рост издержек, психологического и социального напряжения и т.п.) снижаются.
Существенную роль в минимизации рисков этой группы должна сыграть эффективная система управления мероприятиями административной реформы, определения приоритетных и пилотных направлений, поощрения лучших практик и стимулирования госслужащих, непосредственно задействованных в достижении результатов, а также создание механизмов проведения независимой публичной экспертизы нормативных правовых актов, связанных с исполнением государственных функций и предоставлением госуслуг исполнительными органами государственной власти Мурманской области и подведомственными им организациями. Проведение экспертизы возможно областным общественным собранием.
Четвертая группа рисков обусловлена причинами организационно-управленческого и политического характера. К рискам этой группы относятся следующие.
1. Риск запаздывания в реализации мер по формированию благоприятных институциональных условий для проведения комплексной административной реформы. Как показывает опыт проведения административной реформы на федеральном уровне, начавшись со структурных преобразований, она не дала пока ощутимого прироста качества государственного управления, не повысила доверия граждан и организаций к органам исполнительной власти, тем не менее, определенный уровень ожиданий в обществе еще имеется. Дальнейшая задержка с достижением значимых для общества результатов поставит под сомнение и саму административную реформу, и возможность создания условий для ее эффективного проведения.
Минимизировать этот риск возможно за счет активного включения структур гражданского общества в разработку и реализацию мероприятий Программы и начала её реализации в максимально сжатые сроки с использованием пилотных проектов, позволяющих получить общественно значимые и ощутимые результаты уже на ранних стадиях реализации Программы. В частности, возможно ввести представителей гражданского общества и деловых кругов в состав комиссии по проведению административной реформы в Мурманской области.
2. Риск ослабления политической поддержки проведения административной реформы в Мурманской области в среднесрочной и долгосрочной перспективе в связи с особенностями политических и избирательных циклов.
Минимизировать этот риск возможно за счет включения в систему управления Программой руководящих должностных лиц (членов Правительства) Мурманской области, закрепления предлагаемых ею решений ключевых задач административной реформы в законах, в других нормативных правовых актах Мурманской области, а также формирования заинтересованности и поддержки со стороны гражданского общества.
3. Риск затухания административной реформы по мере ее распространения на органы местного самоуправления. Распространение реформы на уровень органов местного самоуправления многократно усложняет задачи в части координации, дефицит областного бюджета не позволяет активно использовать механизмы стимулирования.
Минимизировать этот риск возможно за счет пилотного включения органов местного самоуправления в реализацию исполнительными органами государственной власти Мурманской области проектов и отдельных мероприятий по содействию организации административной реформы в органах местного самоуправления, а также привлечения их к участию в конференциях, семинарах и тренингах по обмену лучшими практиками реализации задач административной реформы.
4. Риск недостаточной гибкости и адаптируемости Программы к изменению внешних условий должен быть минимизирован четкой организацией мониторинга достижения разработанных результатов административной реформы, в том числе с участием структур гражданского общества.
5. Риск неэффективного контроля достижения ожидаемых результатов мероприятий по административной реформе, и нерационального управления ходом реализации Программы обусловлен вовлечением широкого круга исполнительных органов государственной власти Мурманской области и должностных лиц, что требует большого количества согласованных решений на всех уровнях, хорошо скоординированной работы и значительных ресурсов.
Минимизировать этот риск возможно за счет организации управления Программой на принципах управления проектами по результатам, оценка качества принимаемых и реализуемых решений при этом должна производиться как по показателям осуществляемых действий, так и по конечным результатам их воздействия на экономику и общество.
Пятая группа рисков связана с недостаточным финансированием мероприятий административной реформы. Как показано выше, часть основных мероприятий реформы являются высоко затратными и не могут быть реализованы без дополнительного финансирования. Большинство проектов являются инфраструктурными, предусматривают возможность перехода к следующему этапу только при условии достижения результатов предыдущего (особенно, в части информационно-технологического обеспечения), что также не позволяет их реализовать в полном объеме и в установленные сроки при несоблюдении объемов и сроков финансирования.
Минимизировать риски этой группы при дефиците областного бюджета возможно только за счет софинансирования путем привлечения в установленном Правительством Российской Федерации порядке субсидий федерального бюджета и (или) поиска внебюджетных источников финансирования мероприятий в рамках отдельных проектов.
Альтернативный вариант реализации мероприятий административной реформы в Мурманской области только за счет средств областного бюджета будет осуществлен в более продолжительные сроки путем анализа, адаптации и внедрения успешного опыта реформирования государственного управления при соблюдении минимально допустимого уровня экспертных исследований и социологических обследований, а также объема информационного сопровождения (в основном, с использованием существующих Интернет-ресурсов), что неизбежно окажет негативное влияние на качество и эффективность проведения реформы.