3.1.1. А1. Преобразование бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций
3.1.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В настоящее время на территории Астраханской области негосударственными организациями оказывается незначительный объем бюджетных услуг в сфере образования и социальной защиты. Доля расходов на финансирование социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями, в общем объеме расходов на соответствующие услуги (без учета субвенций на исполнение делегирующих полномочий) по итогам 2005 года составила 0,01 процента.
Возможность преобразования бюджетных учреждений (организаций) в негосударственный сектор в Астраханской области до настоящего времени системно не оценивалась. Тем не менее, потенциал роста эффективности за счет диверсификации источников предоставления бюджетных услуг в негосударственный сектор и формирования конкурентной среды на рынке бюджетных услуг отдельных отраслей оценивается достаточно высоко.
3.1.1.2. План и этапы реформирования
Для обеспечения возможности повышения эффективности предоставления социальных бюджетных услуг на начальном этапе необходимо сформировать у руководителей областных отраслевых министерств четкое понимание принципа, что государство не обязательно должно быть собственником организаций (учреждений) - поставщиков бюджетных услуг. В большинстве случаев важна не организационно-правовая форма и не форма собственности поставщика услуг, и не то, контролирует или нет государство процесс производства услуги. Важно то, обеспечивает или нет организация, предоставляющая услуги за счет бюджетных средств, установленные целевые результаты предоставления таких услуг, и насколько эффективны механизмы контроля результата, как обеспечивается ответственность поставщика за эти результаты. Т.е. с точки зрения эффективности управления бюджетными средствами Астраханской области, наиболее целесообразно и экономично контролировать результат, а не процесс его достижения.
Конечно, не все сферы производства бюджетных услуг могут быть одновременно переведены в негосударственный сектор.
Для одних видов услуг (например, жилищно-коммунальные услуги, отдельные виды социального обслуживания населения) процесс преобразования в форму негосударственных организаций осуществить проще, так как вполне вероятно, что частный бизнес уже готов конкурировать за право предоставлять такие бюджетные услуги.
Перевод в негосударственный сектор других видов бюджетных услуг (например, здравоохранение) более трудоемок, конкурентная среда в таких сферах либо неоднородна по территории Астраханской области, либо отсутствует. В этом случае конкурентную среду необходимо формировать поэтапно. Если конкурентная среда в определенной отрасли или на определенной территории не формируется, значит данная социальная отрасль либо систематически недостаточно финансируется по разным причинам, либо масштабы бюджетных потоков частному бизнесу не интересны.
Стоит отметить, что на практике в условиях ответственного отношения к использованию бюджетных средств не может существовать ситуации, при которой государственное учреждение за определенный объем бюджетных средств может предоставить бюджетные услуги заданного качества, а частное предприятие этого сделать не может. Решение вопроса состоит в корректной постановке целевых показателей деятельности и создании качественной системы стимулирования достижения цели. Альтруистический подход имеет право на существование, но в этом случае он компенсируется иными стимулами. В случае, если из бюджета учреждению недофинансируются средства на предоставление услуг определенного качества, учреждение и его работники вынуждены изыскивать факторы самостоятельного стимулирования: возникают элементы коррупции, потребителю навязываются дополнительные услуги или должное качество услуг за его счет и т.п. Корректно выстроенная система стимулов хоть и не гарантирует недопущение подобных нарушений, снижает частоту их возникновения и масштабы.
В отношении отдельных сфер перевод в негосударственный сектор затруднен или невозможен. Чаще всего это сферы, связанные с безопасностью или секретностью. Затруднен также перевод в негосударственный сектор бюджетных услуг государственного управления.
Вопрос перевода и его этапов зависит не только от того, насколько просто осуществить перевод в той или иной отрасли, но и от того, насколько частный бизнес заинтересован предоставлять за счет бюджетных средств тот или иной вид услуг. Так, например, частные организации заинтересованы в тех отраслях, где финансовые потоки значительны и стабильны (жилищно-коммунальное хозяйство (далее - ЖКХ), дорожное строительство и ремонт), а сферы, которые в настоящее время финансируются в недостаточном объеме, в условиях ограниченности объемов бюджетных средств менее привлекательны для частного сектора.
Вместе с тем, интерес к производству бюджетных услуг могут проявлять частные структуры, для которых эти услуги являются профильными, организации, которые ранее предоставляли эти услуги за счет негосударственных средств, которые могут в силу наличия своей инфраструктуры и профессиональной квалификации осуществлять предоставление услуг заданного качества и объема и за счет средств бюджета.
Учитывая вышеизложенное, в целях повышения эффективности производства услуг социальной направленности за счет диверсификации поставщиков бюджетных услуг в негосударственный сектор предполагается провести следующие мероприятия.
На первом этапе реализации Программы на основании изложенных выше подходов планируется провести оценку возможности и целесообразности перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций, а также определить и утвердить перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями.
На втором этапе планируется разработать порядок и план преобразования учреждений, оказывающих услуги сфер, определенных на первом этапе, в форму негосударственных организаций. Планируется разработать примерный перечень бюджетных учреждений, предоставление услуг которыми целесообразно передавать в негосударственный сектор. Для обеспечения возможности осуществления перевода предполагается разработать положения конкурсов и формы типовых контрактов на поставку бюджетных услуг.
С целью обеспечения прозрачности планируемого перевода предоставления услуг за счет бюджетных средств в негосударственный сектор, формирования информационного обеспечения поддержки конкурентной среды среди потенциальных поставщиков на втором этапе Программы планируется опубликовать планы по переводу, а также фактические результаты такого перевода в средствах массовой информации, в том числе в Интернете.
3.1.1.3. Ожидаемые результаты
За два года реализации Программы уровня 20-процентного финансирования негосударственных организаций в системе предоставления бюджетных услуг социальной направленности в Астраханской области достигнуть, скорее всего, не удастся. Основным ожидаемым результатом будет являться создание набора условий возможного перехода системы предоставления услуг, финансируемых за счет бюджетных средств, в негосударственный сектор, что обеспечит возможность роста эффективности предоставления таких услуг и последующего роста стандартов качества их предоставления.
Планируемый уровень прогресса по показателю A1 | |||||
Оценка текущего состояния | Планируемое состояние по результатам 1-го этапа | Планируемое состояние по результатам 2-го этапа | |||
0 | 2 | 4 | |||
3.1.1.4. Альтернативные механизмы
Одним из видов альтернатив реализации данного мероприятия Программы является выбор состава анализируемых отраслей, в отношении которых планируется осуществление преобразования в негосударственные организации. Он может быть ограничен отраслями здравоохранения, образования, социальной защиты и культуры, а может быть расширен прочими сферами предоставления бюджетных услуг (экология, безопасность, транспорт, ЖКХ и т.п.). В настоящее время в условиях ограниченности срока реализации Программы и ресурсов на ее реализацию наиболее перспективной в рамках Программы выглядит первая (ограниченная четырьмя отраслями) альтернатива, что позволит произвести более качественный анализ для пилотных сфер, не распыляя усилия и ресурсы на всю бюджетную систему. При достижении планируемых положительных результатов Программы по ее завершении достигнутые результаты можно будет тиражировать и на прочие отрасли.
Другая альтернатива заключается в выборе акцентов сценария реализации мероприятий: формирование конкурентной среды за счет преобразования бюджетных учреждений в негосударственные организации либо использование уже существующей системы конкурирующих частных предприятий, производящих услуги по видам аналогичные бюджетным. Эти альтернативы могут применяться параллельно для различных отраслей и различных территорий в зависимости от текущей ситуации в конкретной отрасли и на конкретной территории.
Третья альтернатива касается формирования плана преобразования по территориальному признаку. Разрабатываемый в рамках Программы перечень услуг, передаваемых для предоставления негосударственному сектору, будет являться единым для всей территории Астраханской области, но практические возможности осуществления непосредственного преобразования для условий различных муниципальных образований различаются. В условиях ограниченного срока реализации Программы наиболее целесообразным видится формирование частного сектора производства бюджетных услуг в пилотных муниципальных образованиях, там, где конкурентная среда среди частных предприятий наиболее развита, там, где число потребителей услуг, а соответственно и объем бюджетных потоков наиболее значительны. При успехе реализации данного мероприятия в пилотных муниципальных образованиях его можно будет развивать и для всей территории Астраханской области. Кроме того, частные структуры, сформированные или привлеченные на территории "пилотов" при накоплении опыта предоставления бюджетных услуг там, могут проявить интерес в дальнейшем расширении масштабов (и объемов бюджетного финансирования) за счет расширения территории осуществления такой деятельности. Например, частная больница или частная школа, финансируемая в том числе за счет средств бюджета и достигшая положительного опыта эффективного управления бюджетными средствами (результативного с точки зрения соответствия качества фактического предоставления бюджетных услуг стандартам), может быть стимулирована к открытию своих филиалов или отделений в других районах.
3.1.1.5. Оценка рисков
Наибольшим риском реализуемости рассматриваемого мероприятия является его зависимость от наличия частных структур, желающих или способных предоставлять бюджетные услуги, соответствующие установленным стандартам качества, а также от наличия достаточного числа квалифицированных кадров, способных производить бюджетные услуги в условиях рыночной конкуренции на основании заключаемых контрактов на поставку бюджетных услуг.