ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 09 ноября 2006 года N 510/2

Об утверждении отраслевой целевой программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы

(Изменения и дополнения:

постановление Государственной Думы Астраханской области от 20.12.2007 N 618/12 НГР:RU30000200701022)

постановление Государственной Думы Астраханской области от 27.09.2007 N 455/9 НГР:RU30000200701024)

Рассмотрев, внесенную Губернатором Астраханской области отраслевую целевую Программу реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы, одобренную Постановлением Правительства Астраханской области от 27.10.2006 N 379-П (НГР:RU30000200600678), Государственная Дума Астраханской области постановляет:

1. Утвердить отраслевую целевую Программу реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (прилагается).

2. Опубликовать настоящее Постановление в средствах массовой информации.

3. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его официального опубликования.

Председатель Государственной

Думы Астраханской области

А.Б. Клыканов

Утверждено

постановление

Государственной Думы

Астраханской области

от 09.11.2006 г. N 510/2

Отраслевая целевая программа реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы Паспорт Программы

(в редакции постановления Государственной Думы Астраханской области от 20.12.2007 N 618/12 НГР:RU30000200701022)

1. Общая текущая характеристика Астраханской области

Астраханская область является одной из наиболее стабильных с точки зрения социально-экономического развития территорий юга Российской Федерации. На протяжении последних лет Астраханская область демонстрирует устойчивые темпы роста ВРП и других важнейших показателей социально-экономического развития. Астраханская область занимает первое место по уровню средней заработной платы в Южном федеральном округе, второе место - по объему работ в строительстве и объеме инвестиций в основной капитал на душу населения, третье место - по уровню среднедушевых денежных доходов и по производству промышленной продукции на душу населения.

В то же время анализ показывает, что экономический рост региона был во многом обусловлен благоприятными макроэкономическими условиями развития российской экономики, носил преимущественно экстенсивный характер, слабо связанный с ростом производительности труда и капитализацией, и базировался на эксплуатации ресурсов, унаследованных от предыдущего периода. В первую очередь речь идет об эксплуатации производственного потенциала бассейна реки Волги - месторождений углеводородов, эксплуатации уникальных рекреационных возможностей дельты Волги и Волго-Ахтубинской поймы.

В настоящий момент ресурсы, обеспечивавшие рост экономики Астраханской области на протяжении последнего десятилетия, существенным образом ограничиваются:

1. Меняются общие макроэкономические условия хозяйствования:

1.1. Сократился разрыв между уровнем валютного курса и паритета покупательной способности.

1.2. Тарифы естественных монополий приблизились к додефолтным показателям, доля оплаты труда в ВВП превысила их.

1.3. Рабочая сила перестает быть дешевой. При этом квалифицированной и качественной рабочей силы хронически будет не хватать, а разные секторы экономики будут конкурировать между собой за квалифицированные кадры.

1.4. Внутренние цены на сырьевые товары практически сравнялись с мировыми, а в целом ряде товарных групп превышают их на 20-30 процентов.

1.5. Тарифы естественных монополий будут стремиться к выравниванию с мировыми. Прогнозируемый рост энергетических тарифов на 100-150 процентов в течение двух-трех лет приведет к тому, что совокупный объем затрат ряда отраслей российский промышленности возрастет на 14-20 процентов.

1.6. Ресурсы снижения фискальной нагрузки на экономику также практически исчерпаны.

2. Хотя в целом демографическая ситуация в Астраханской области чуть лучше, чем в среднем по России, однако свободных ресурсов квалифицированной рабочей силы, к тому же конкурентоспособной в глобальном масштабе, в регионе нет. Основная причина сокращения численности населения - естественная убыль. Коэффициент естественной убыли населения по Астраханской области составил в 2004 году 2.6 на 1000 человек (для сравнения: по России - 5.6, по ЮФО - 1.3, по Волгоградской области - 5.8). При этом переброска рабочей силы между отдельными секторами экономики потребует усилий не столько инфраструктурного характера, сколько в сферах администрирования и культурной политики.

3. Есть основания прогнозировать рост бюджетных обязательств Астраханской области, связанный с устойчивым ростом зарплат в бюджетном секторе, наращиванием финансирования социальной сферы и пособий на оплату жилищно-коммунальных услуг. При этом Астраханская область не перешла к современным форматам управления бюджетными ресурсами (к бюджетированию, ориентированному на результат и т.д.).

4. Доступный портфель ресурсов Астраханской области, обеспечивавший рост в предыдущие годы и связанный с производственным потенциалом Волго-Каспийского бассейна, близок к исчерпанию:

4.1. Добыча углеводородов, несмотря на их большие запасы (2.6 трлн. куб. м газа) и на рост добычи в 90-х годах, сдерживается целым рядом неблагоприятных обстоятельств. Во-первых, особенностями состава углеводородов каспийской синеклизы и технологической сложностью их переработки. Во-вторых, добыча газа и нефти осуществляется двумя структурами - ООО "Астраханьгазпром" и ТПП "Астраханьморнефтегаз" филиалом ООО "ЛУКОЙЛ-Нижневолжскнефть". Следовательно, сектор поставлен в зависимость от их инвестиционных планов и открытия доступа "к трубе". Известно, что ни для "Газпрома", ни для "ЛУКОЙЛа" развитие нефтегазового и нефтегазохимического сектора Астраханской области не является приоритетом первой очереди, а корпоративная политика данных компаний (прежде всего в сфере транспортных инфраструктур) препятствует приходу в Астраханскую область новых инвесторов.

4.2. Происходит последовательное истощение рыбных ресурсов Астраханской области. Браконьерский и неучтенный промысел, низкая эффективность рыбоохранных мероприятий по причине чрезмерного количества рыбоохранных структур, а также практически полное с 1990 года прекращение рыбоводно-мелиоративных работ в дельте и авандельте реки Волги привели к тому, что практически полностью потеряла промысловое значение популяция каспийских осетровых, а промысловые запасы полупроходных и речных видов рыб сократились за этот период в два раза. В настоящий момент рыбная промышленность Астраханской области обеспечивает примерно 0.7 процента ВРП и, кроме того, загрузку судостроения и "теневые доходы" для значительной части населения. Водные биологические ресурсы являются самовосстанавливаемыми, и большинство из них имеет относительно короткий биологический цикл, поэтому прогнозировать их состояние необходимо в связи с реализацией вышеуказанных мероприятий. Однако в случае непринятия неотложных мер к 2020-2030 годам эксперты прогнозируют резкое сокращение рыбных ресурсов и возможность утраты стратегического значения отраслью.

4.3. Без коренной технологической модернизации нельзя ожидать быстрого роста в сельском хозяйстве. Поливное овощеводство, широко развитое в Астраханской области в советское время, стало определенного рода ловушкой в годы реформ: обширная ирригационная сеть Астраханской области и связанное с ней крупное интенсивное овощеводство оказались без должного финансирования и пришли в упадок. Площадь земель с регулярным орошением в Астраханской области составляла 222.5 тыс. га, из них используется около 70 тыс. Более 68 процентов орошаемых земель непригодны из-за неудовлетворительного состояния: утраты надежности оросительной сбросной сети, засоленности, заболачивания, и нуждаются в проведении неотложных работ по реконструкции. Восстановление интенсивного овощеводства в настоящее время требует огромных вложений на реконструкцию ирригационной системы, кроме того нужна институциональная реформа в системе прав собственности на ирригационные сети и в системе распределения водных ресурсов. Астраханская область существенным образом проигрывает другим регионам Юга России (в первую очередь Краснодарскому и Ставропольскому краям) с точки зрения привлекательности инвестиций.

4.4. Астраханский воднотранспортный узел (АВТУ) является обустроенным пунктом для обслуживания и перевалки масштабных транзитных грузопотоков. АВТУ включает в себя порты Астрахань, Оля и Бузан-порт. Всего в Астраханской области на территории этих портов работают 20 стивидорных компаний, из них 18 специализируются на перевалке сухих грузов и 2 - на наливных грузах. Модернизируются железнодорожные станции Аксарайская-1 и Аксарайская-2, через которые к тому же идет постоянно растущий поток грузов на Казахстан. Но, будучи весьма перспективным в силу особенностей географического положения для развития транспорта (пассажирский транспорт - 1.9 процента ВРП, грузовой - 12.1 процента), Астраханский регион так и не стал территорией размещения крупного мультимодального транспортного узла. Более того, конкуренция в сфере перевозок по направлению МТК "Север-Юг" постоянно возрастает. Растет объем морских перевозок традиционными путями (через Суэц) и по новому транспортному коридору TRACECA, поддерживаемому ЕС. В целом рост объемов транспортных перевозок в Астраханской области до сих пор является неустойчивым.

4.5. Статистика и экспертные оценки показывают, что на территории Астраханской области осуществляют деятельность около 500 субъектов туристического бизнеса. Из них только чуть более 100 имеют лицензии "легальных" рыболовно-охотничьих баз и туристических агентов. Обследования сектора показывают, что в данный момент никто из существующих "игроков" не заинтересован в развитии новых туристических продуктов. Участники рынка действуют только в рамках уже сложившегося пакета турпродуктов: туристические программы по рыбалке, охоте, круизам. Еще целый ряд как субъективных (преобладание теневых услуг, деконцентрация финансовых потоков в отрасли, низкая культура производства и пр.), так и объективных причин (неразвитость туристической, транспортной и прочей сервисной инфраструктуры, конфликт за ресурс с рыбной отраслью) сдерживает развитие туристического сектора в Астраханской области. Более того, согласно экспертным оценкам, к 2020 году риск истощения рыбных ресурсов может весьма негативно сказаться на состоянии туризма. Экологическая нагрузка от деятельности туроператоров и пребывания туристов на многих участках дельты Волги уже является предельной.

5. Разные виды хозяйственной деятельности, эксплуатирующие производственный потенциал Волго-Каспийского бассейна, уже вступают в противоречие между собой, конкурируя за один и тот же ресурс - территорию и воду. Существует объективное противоречие между энергетикой (Волгоградская ГЭС), с одной стороны, и пользователями биоресурсов, с другой. Как считают специалисты КаспНИИРХ, для более или менее нормального воспроизводства рыбы и луговых трав (корма для скота и субстрата для нереста рыбы) необходимо ежегодно расходовать 120-130 куб. км воды. Их оппоненты, указывая на связанную с этим недовыработку 1.5-3 млрд. кВт-час электроэнергии, считают подобные требования некорректными и завышенными. Точно так же за рыбные ресурсы Волги и Каспия конкурируют представители промышленного рыболовства (лоббируют ограничения промысла рыбы для туристов) и туристического сектора (указывают на то, что доход от туристического рыболовства на внутренних пресных водоемах в мире в 4-6 раз выше, чем в промышленном). Параллельно серьезнейшим фактором загрязнения для водотоков и водоемов Астраханской области выступает Астраханский газоконденсатный комбинат, который выделяет в атмосферу десятки тысяч тонн сернистого ангидрида, ведущего к образованию кислотных дождей.

В связи с этим в территориальном зонировании Астраханской области выделяются конфликтные зоны функционального использования: 1) зона конфликта между рисоводством и рыбной отраслью; 2) между рыбной отраслью и природным комплексом Волжской дельты; 3) между рекреационной функцией озера Баскунчак и соледобывающей промышленностью и пр.

6. Очевидно, что в Каспийском регионе в ближайшие годы произойдет изменение функциональной специализации территорий (выделение центров производства и дистрибуции, международных транспортных узлов, крупных урбанистических центров, стягивающих на себя культурные и политические ресурсы). Астраханская область, включенная в геоэкономическую ситуацию в Каспийском макрорегионе, может оказаться на периферии этих процессов. С одной стороны, это зависит от общего вклада России в рост экономики региона, эксплуатирующего углеводородные ресурсы Прикаспийских территорий. С другой стороны, это отражает ограниченность собственного предложения для быстро растущих экономик стран-соседей.

Для всех стран Каспийского бассейна характерен достаточно стабильный экономический рост на протяжении последних 5-6 лет. Можно предположить, что эта страновая группа вступила в полосу относительно устойчивого развития - притом, что все они обладают своей специфической структурой экономики. Близкие по своим масштабам темпы роста при различии базовых потенциалов формируют заказ на создание общих рамок интеграции, где каждый из элементов находит свое функциональное место. Иными словами, сложилась ситуация, когда процесс регионализации и специализации внутри его контура может оказаться востребованным. Экономический рост стран региона и проступающий на его динамике потенциал региональной интеграции формирует место для потенциального регионального лидера идущих процессов.

По объективным показателям наиболее близок к этой позиции Казахстан. И темпы его роста (на уровне 9 процентов в год), и качество жизни (ВВП на душу населения уже сравнялось с российскими показателями) позволяют говорить о том, что страна вступила в фазу новой индустриализации и стремится войти в мировые экономические связи.

Ситуация с Ираном значительно менее очевидна. Эта страна проходит фазу первичной индустриализации и сосредоточена на внутренних проблемах развития. К тому же вектор ее интересов лежит, скорее, в направлении развития своей портовой инфраструктуры в Персидском заливе, откуда добываемая в Иране нефть переправляется танкерами в Китай - один из самых долгосрочных потребителей углеводородов. До настоящего времени возможности интеграции Ирана в мировые экономические процессы ограничивались вето, наложенным США на вступление страны в ВТО. Но после того как в этом году вето было аннулировано, и Всемирная торговая организация подтвердила, что готова начать переговоры о приеме в свои ряды Ирана, большинство аналитиков считают сегодняшний Иран одним из наиболее вероятных кандидатов на вакантное место лидера ближневосточной экономики.

Азербайджан, хотя и обладает большими, чем на российском Каспии запасами сырья (нефти и газа), имеет моноотраслевую экономику и значительно более зависим от рынков нефти, чем его соседи. В зоне его интересов - транспортная инфраструктура нефти и газа (Баку - Джейхан) и лишь отчасти более сложные транспортные сети (ТRАСЕCА). В этом смысле, вряд ли Азербайджан будет претендовать на региональное лидерство, но влиять на региональный рынок нефтедобычи он, безусловно, может.

Рост экономики Турции (9 процентов) и Армении (8 процентов) также превышает средний показатель по России и значительно опережает показатели Юга России, в том числе и Астраханской области. В целом это означает, что в случае ускорения процессов интеграции Прикаспия и разрешения ряда политических противоречий конкуренция за лидерство в регионе будет обостряться, что потребует от ее участников принципиально иной стратегии действий и иного способа капитализации своих конкурентных преимуществ.

7. Низкий уровень (по сравнению со средним по России) урбанизации Астраханской области и обустройства городов чреваты понижением инвестиционного потенциала области, оттоком наиболее квалифицированных и мобильных кадров, переносом за пределы области штаб-квартир крупных компаний, проигрышем региона в соревновании за привлечение новых высокотехнологичных бизнесов. Как результат: темпы роста, которые показывает экономика области, ниже, чем у ряда соседних субъектов Федерации. В частности, темпы роста Ростовской области составляют на настоящий момент порядка 15 процентов в год по сравнению с 3,5 процента в Астраханской области. С другой стороны, можно найти и другие отличия по сравнению с территориями-соседями российского Юга. Так, например, Краснодарский край, формально находящийся на одном уровне с Астраханской областью и переживающий, казалось бы, похожий спад темпов роста, располагается в своем инвестиционном рейтинге РА "Эксперт" значительно выше области и, по мнению многих экспертов, готовит инфраструктурные и организационно-правовые условия для следующего этапа развития. В Краснодарском крае и Ростовской области в последние годы можно наблюдать признаки как российского, так и западного трансферта технологий и капиталов на Юг России. Кроме того, уже сегодня существует вовлеченность значительной части территории (30 процентов) и населения (более 100 тыс. чел. - более 10 процентов общей численности) Астраханской области в зону влияния и хозяйственные связи другого регионального центра - Волгограда. Астраханская область фактически разделена на две части, ориентирующиеся на разные центры.

Названные факторы как макроэкономического, так и регионального характера могут стать критическими для социально-экономического развития Астраханской области. Вполне реальна ситуация, когда на следующем шаге развития старый портфель ресурсов уже не сможет обеспечивать роста, опережающего развитие соседних российских и зарубежных территорий и, следовательно, будет неизбежно приводить к вымыванию ресурсов области (в первую очередь, людей и капиталов).

2. Концепция Программы

Концепция отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (далее - Программа) - это переход бюджетной системы Астраханской области от управления затратами к управлению результатами. Итогами (результатами) реализации Программы должны стать повышение эффективности работы финансово-бюджетного комплекса Астраханской области, рост результативности предоставления бюджетных услуг населению области в социальных отраслях (рост человеческого и социального капитала) и применение более эффективных механизмов развития инфраструктуры и экономики Астраханской области (рост физического капитала).

2.1. Обоснование необходимости реформирования

Актуальность проведения реформ системы управления региональными финансами в Астраханской области вызвана необходимостью формирования долгосрочных конкурентных преимуществ Астраханской области, что будет способствовать росту социальных показателей уровня и качества жизни населения Астраханской области, повышению доверия населения к органам государственной власти, создаст дополнительные предпосылки развития экономики.