Концепция отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (далее - Программа) - это переход бюджетной системы Астраханской области от управления затратами к управлению результатами. Итогами (результатами) реализации Программы должны стать повышение эффективности работы финансово-бюджетного комплекса Астраханской области, рост результативности предоставления бюджетных услуг населению области в социальных отраслях (рост человеческого и социального капитала) и применение более эффективных механизмов развития инфраструктуры и экономики области (рост физического капитала).
3.1. Обоснование необходимости реформирования
Актуальность проведения реформ системы управления региональными финансами в Астраханской области вызвана необходимостью формирования долгосрочных конкурентных преимуществ области, что будет способствовать росту социальных показателей уровня и качества жизни населения области, повышению доверия населения к органам государственной власти, создаст дополнительные предпосылки развития экономики.
Первичным ограничением экономического роста является не дефицит финансовых ресурсов, а недостаточные качественные характеристики самой системы управления. В первую очередь это качественные характеристики человеческого и социального капитала, являющиеся важнейшими составляющими системы управления Астраханской области. Человеческий и социальный капитал характеризуется качественными и количественными показателями способности трудоспособного населения, проживающего на территории области, к созданию добавленной стоимости и показателями их социальной обеспеченности для реализации потенциала создания добавленной стоимости.
Актуальность реформирования управления финансово-бюджетным комплексом определяется также ежегодным ростом бюджетных обязательств Астраханской области, связанным с устойчивым ростом зарплат в бюджетном секторе, наращиванием финансирования социальной сферы и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.
В настоящее время бюджетный механизм имеет следующие проблемы:
- схема бюджетного управления воспроизводит ежегодные затраты, калькулируемые "снизу" от бюджетополучателей, и не обеспечивает возможности управлять достижением результатов;
- ограничение доходной части областного бюджета приводит к невозможности удовлетворения в бюджетных средствах в полном объеме всех получателей бюджетных средств;
- традиция управления затратами, а не результатами ведет к росту расходов областного бюджета, пропорциональному росту доходов, так как не позволяет сформировать достаточный объем Бюджета развития для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Технологии работы с областным бюджетом, ориентированные на создание Бюджета развития (БОР, результативное управление), не находят пока широкого применения в схемах управления, что становится особенно опасным в условиях роста бюджетных обязательств в социальном секторе;
- многократно растет количество муниципальных образований, имеющих значительные различия в социально-экономическом развитии, налоговом потенциале и бюджетной обеспеченности, с которыми областной бюджет должен выстраивать межбюджетные отношения;
- недостаточна квалификация специалистов финансово-экономических органов-участников бюджетного процесса;
- низок уровень программно-технического оснащения участников бюджетного процесса.
Решение данных проблем усложняет необходимость одновременного проведения реформ по переходу на казначейское исполнение областного и местных бюджетов и изменению системы бюджетного учета.
Переход на казначейское исполнение бюджета обусловлен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающего с 1 января 2006 года казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней, а также постановлением Главы Администрации Астраханской области от 30.08.2002 N 432-а "О Концепции перехода на казначейскую систему исполнения областного бюджета".
Переход на новые межбюджетные отношения обусловлен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Изменение системы бюджетного учета и отчетности обусловлено введением Министерством финансов Российской Федерации Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.01.2005 N 5н, и Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 N 25н.
Внедрение принципов и процедур управления по результатам в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации лежит в основе проводимого в настоящее время реформирования системы государственного управления.
Направление "Управление по результатам" занимает первое место в системе мероприятий, изложенной в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. (Концепция одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р). Система управления по результатам внедряется для реализации на практике принципа: государственный аппарат должен достигать общественно значимых целей. В отличие от традиционных систем управления по нормативам в системе, ориентированной на результат, оценка общественно значимых результатов административных решений и действий активно используется в процессе принятия решений. Требуется пересмотр принципов бюджетного управления с учетом административной реформы, с одной стороны, и задачами стратегического развития области, с другой. Задачами такой реформы являются внедрение методики бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы стимулов эффективной реализации административной и бюджетной реформ.
Исходя из анализа сложившейся ситуации решение обозначенных проблем возможно путем создания эффективной системы координации мероприятий правового, организационного, технического, технологического характера, направленной на реформирование региональных финансов.
3.2. Определение целей реформы, обоснование их выбора, задач Программы реформирования
Основными целями Программы являются выработка и применение системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области, совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом области, повышение эффективности управления бюджетными средствами за счет осуществления следующих задач:
- улучшение качества планирования и исполнения областного и местных бюджетов с учетом максимальной мобилизации финансового потенциала области и обеспечения целевого и оптимального использования бюджетных средств для достижения максимального результата;
- совершенствование межбюджетных отношений;
- повышение уровня квалификации участников бюджетного процесса;
- техническое оснащение и объединение участников бюджетного процесса в единую информационную сеть;
- выработка и применение системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области и системы ответственности за их достижение и эффективность (целесообразность, результативность, экономичность) в деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области;
- формирование и внедрение в практическую деятельность системы государственного управления бюджетирования, ориентированного на достижение результата (роста показателей человеческого и социального капитала), предусматривающей механизмы саморазвития в отношении уровня подготовки специалистов, применяемых технологий управления и информационного обеспечения, расширения сфер (отраслей) применения.
Реализация мероприятий позволит обеспечить эффективное управление финансовыми ресурсами, создать единую информационную систему бюджетного процесса и будет способствовать решению задач социально-экономического развития Астраханской области.