2.1. Необходимые изменения в структуре управления охраной окружающей среды (ООС)
В настоящее время существует множество государственных специально уполномоченных органов, осуществляющих разнообразные функции в области ООС (комитет водного хозяйства, центр по гидрометеорологии и мониторингу ОС, управление геологии и использования недр, комитет по земельным ресурсам и землеустройству, управление лесами, ГЦСЭН и др.), действующих чаще всего по своим планам, не скоррелированным между собой. Эти органы входят в состав не только разнообразных министерств и государственных комитетов, но и подчиняются разным заместителям Главы администрации области. Раздробленность и отсутствие четкого разделения функций и полномочий, проблемы информационного обеспечения, существующая система установления лимитов на природопользование и платы за них - все это не способствует выработке единой экологической политики в Ивановской области, а следовательно, и созданию одного из главных условий перехода к устойчивому развитию. Поэтому существующая схема управления ООС требует существенной модернизации. Поскольку ряд проблем нельзя решить на областном уровне, как это показано выше, то в Верхневолжском регионе в порядке эксперимента создан межрегиональный экологический совет (МВЭС). Целесообразно предусмотреть создание в Ивановской области аналогичного или подобного органа управления (департамента или отдела при администрации области) природопользованием и ООС под руководством одного заместителя Главы администрации области с законодательно закрепленным разделением функций, полномочий и ответственности. Организация комплексной системы управления как природопользованием, так и контроля за этим процессом позволит избежать дублирования в системе управления, использовать для принятия решений однообразную информацию из разных источников, своевременно и грамотно принимать административные решения, а также предотвращать, вероятные аварийные и чрезвычайные экологические ситуации (загрязнение р. Нерль аммонийным азотом, использование отходов перегонки этилбензола в качестве топлива, свалка ртутьсодержащих источников света в водоохранной зоне р. Уводь и другие), а не заниматься их ликвидацией.
2.2. Нормативно - правовые инструменты управления
Одной из основных проблем законотворчества РФ является разграничение компетенций между федеральными и областными структурами, что и проявляется в виде слабых сторон природоохранного законодательства. В период с 1992 по 1997 г. г. на федеральном уровне было принято и введено в действие около 30 природоохранных законов и более 10 законопроектов находятся в стадии доработки. Несмотря на обилие законов, нормативная база является в основном устаревшей и существенно отличается от экологического законодательства Европейского союза (например, отсутствует различие в требованиях к действующим и вновь вводимым предприятиям; отсутствуют стандарты на выбросы и сбросы; неоправданная жесткость отдельных экологических стандартов - заведомая их невыполнимость). Ряд природоохранных проблем недостаточно охвачен федеральным природоохранным законодательством. К ним относятся регламентация ввоза - вывоза, обращения и захоронения отходов на свалках; регламентация опасных отходов и опасных веществ; экологическая сертификация производств и продукции, а также товаров и услуг; экологический аудит и страхование; плата и ее размеры за природопользование. Все указанные недостатки и противоречия могут и должны быть учтены на областном уровне в данной программе, так как нормативно - правовые акты являются одним из главных инструментов управления ООС. К основным законодательным актам, которые должны быть приняты в кратчайшие сроки на областном уровне, не дожидаясь федеральных законов, следует отнести следующие:
1) о бытовых и опасных промышленных отходах;
2) об экологическом контроле и мониторинге;
3) об экологической сертификации и аудите.
2.3. Экономические инструменты управления
Главным недостатком существующих экономических инструментов управления ОС является отсутствие стимулов снижения негативных воздействий на ОС предприятиями и организациями и перехода к рациональному природопользованию, а также явная недостаточность средств, образующихся за счет платежей за воздействия на ОС для финансирования природоохранной деятельности и воспроизводства природных ресурсов. Ставки платы за загрязнение ОС и использование природных ресурсов чрезвычайно низки (в 10 и более раз ниже, чем в странах Восточной Европы), да и сама плата не является обязательной в срок. Например, капитальные вложения за счет всех источников финансирования в сопоставимых ценах (млрд. рублей, цены приведены к 1997 г.) в природоохранные мероприятия по Ивановской области составляли: 1994 г. - 42,5; 1995 г. - 16,54; 1996 г. - 13,36; 1997 г. - 14,27. Наблюдается явная тенденция к снижению затрат на решение природоохранных задач. Некоторое увеличение объема финансирования природоохранных мероприятий в 1997 г. связано с выделением 2 млрд. рублей из областного бюджета на решение неотложных задач. Решение этой проблемы должно найти отражение в первую очередь в законодательной части программы, включая обязанности налоговой инспекции. Необходима и разработка методологической основы экономической оценки природных ресурсов и воздействий на ОС, в том числе и системы кадастров.
При наличии действительно рыночных отношений и конкуренции предприятия заинтересованы в международных рынках сбыта своей продукции. В этом случае сертификация продукции и производств в рамках Европейского стандарта ISO 14000 является обязательной. В этом случае большая часть природоохранных проблем предприятиями должна решаться без принуждения, то есть на добровольной основе или по инициативе предприятия (различного рода соглашения и обязательства между предприятием и органами государственного управления). Однако до такой степени развития промышленности и экономики еще очень далеко. Поэтому действенные экономические инструменты, наряду с нормативно - правовыми, в ближайшей перспективе будут доминировать и им следует отводить первостепенное внимание.
2.4. Внеэкономические инструменты управления ООС
К внеэкономическим инструментам (механизмам) управления ОС принято относить следующие: экологический аудит, лицензирование как отдельных видов природоохранной деятельности, так и комплексного природопользования, экологическое страхование, экологическую сертификацию производств, товаров и услуг и экологическую маркировку (EMAS, то есть Environmental Management and Audit Scheme). Эти механизмы управления широко используются в ЕС и хороши тем, что не только позволяют в значительной мере влиять на природопользователей и уменьшать нагрузку на ОС, но и позволяют получить начальные средства для реализации, как минимум, краткосрочных мероприятий данной программы экологического оздоровления Ивановской области. В области в настоящее время широко используется и имеет соответствующую законодательную базу только первый из внеэкономических инструментов управления, а именно лицензирование отдельных (22) видов природоохранной деятельности. Для внедрения в повседневную практику остальных механизмов необходим комплекс организационных и нормативно - правовых мер и актов, основные из которых описаны выше и должны быть приняты на региональном уровне в период действия данной программы.
2.5. Информационные инструменты управления ООС
Информационные инструменты управления включают в себя преимущественно следующие: широкая информированность населения о состоянии ОС на базе одинаковым образом полученных данных мониторинга ОС различными специально уполномоченными государственными органами, вовлечение различных слоев населения в решение природоохранных проблем региона, регулярная публикация основных загрязнителей ОС и качества ОС в "горячих точках", непрерывное экологическое образование населения и экологическая переподготовка руководящих кадров и специалистов - экологов. В Ивановской области данные механизмы управления в целом используются (ВООП, эколого - биологический центр, экологическая страница в Ивановской газете, центр переподготовки и повышения квалификации и т. д.). Однако для населения оказывается недоступной большая часть достоверной информации о состоянии ОС. Необходимо повышение уровня экологической грамотности населения в целом и руководящих кадров области в частности, утверждение концепции и программы непрерывного экологического образования, создание программ и организация работы по вовлечению широких масс населения в решение экологических проблем, так как только при соответствующей озабоченности населения состоянием ОС можно надеяться на решение экологических проблем области в заданный программой период времени. Таким образом, для эффективного использования данного механизма управления следует:
1) создать единую систему информирования населения о состоянии окружающей среды (пресса, радио, телевидение), включая состав информации, периодичность, длительность;
2) разработать, принять и выполнить комплексную программу обучения всех слоев населения основам природоохранной деятельности;
3) создать систему, обеспечивающую обязательное участие общественности при принятии наиболее важных административных решений, связанных со значительными воздействиями на окружающую среду.