МИНИСТЕРСТВО ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И
ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
УТВЕРЖДЕНО
приказом Министра охраны
окружающей среды и природных
ресурсов Российской Федерации
В.И.Данилова-Данильяна
от 26 апреля 1996 года N 171
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
экспертной комиссии по проекту Градостроительного
кодекса Российской Федерации
Экспертная комиссия в составе: руководителя - доцента МГУ им.М.В.Ломоносова Ратановой М.П., ответственного секретаря комиссии - специалиста I категории Департамента государственной экологической экспертизы Минприроды России Константинова В.А., членов комиссии: заместителя Председателя Москомприроды Васильева С.А., ведущего специалиста Департамента государственной экологической экспертизы Минприроды России Голубевой С.Г., главного специалиста Департамента государственной экологической экспертизы Минприроды России Ильиной А.А., члена Союза юристов России Кривоносовой О.Ю., зав. сектором экономики НИИ теории архитектуры и градостроительства Эпштейна А.С. рассмотрела проект Градостроительного кодекса Российской Федерации, направленный на государственную экологическую экспертизу Правительством Российской Федерации (поручение от 29 марта 1996 г. N ОС-П20-10148).
Законопроект рассмотрен и одобрен на заседании Правительства Российской Федерации 14 декабря 1995 г.
Распоряжением Правительства Российской Федерации N 164-Р от 8 февраля 1996 года проект Градостроительного кодекса внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Информации о рассмотрении проекта субъектами Российской Федерации, ведомствами, органами государственного управления, контроля, какими либо экспертными комиссиями и о публикации проекта в средствах массовой информации в представленных материалах не содержится.
На государственную экологическую экспертизу представлен проект Градостроительного кодекса и пояснительная записка к нему. Законопроект содержит 77 страниц машинописного текста и включает 14 глав (71 статью) и оглавление.
В настоящее время более 70% населения России проживает в городах. Поэтому "интересы государства" в сфере градостроительной деятельности связаны прежде всего с обеспечением высокого уровня жизни городского населения - высокой продолжительности жизни, снижении заболеваемости, создании условий для эффективной работы и активного отдыха.
Градостроительный Кодекс Российской Федерации должен являться комплексным документом, в котором отражается система правовых мер по обеспечению функционирования городских поселений и улучшению уровня жизни основной части населения Российской Федерации.
Необходимость разработки данного законопроекта, по мнению авторов, обусловлена прежде всего остротой градостроительных проблем Российской Федерации, практическим отсутствием градостроительного права, недооценкой роли градостроительства в решении социально-экономических проблем при проведении экономических реформ.
Однако авторы законопроекта не отразили свое видение отрицательных сторон в современном состоянии градостроительной деятельности (в т.ч. во взаимодействии с другими видами деятельности) и не сформулировали систему требований к градостроительному кодексу, соблюдение которых позволит обеспечить изменение сложившейся ситуации. Авторами не подчеркнуто, что современный экологический кризис в России во многом обусловлен общим кризисом городов и без его преодоления нельзя вывести Россию из кризиса. Тем самым они лишили себя возможности оценить работоспособность созданного ими документа.
В настоящее время в Российской Федерации наблюдаются следующие негативные явления:
- игнорирование экономической наукой и хозяйственной практикой архитектурно-градостроительного аспекта эффективности экономических и политических решений, смешение понятий экономичность, выгодность, результативность и эффективность;
- подмена принципа взаимодействия производства и расселения воздействием производства на расселение и природную среду. Всякая такая подмена неизбежно ведет к экономическому, экологическому и социальному кризису;
- ошибочная трактовка соотношений в ходе экономических, экологических и социальных процессов, отсутствие технологии их согласования и др.
Проект Градостроительного кодекса может считаться обоснованным в том случае, если его применение позволит переломить сложившиеся отрицательные тенденции в осуществлении градостроительной деятельности, в том числе в части экологической безопасности населения. Однако представленный текст не содержит положений, меняющих сложившуюся ситуацию.
Экспертная комиссия, рассмотрев проект Градостроительного кодекса Российской Федерации, отмечает, что он разработан без учета перечисленных выше явлений, вследствие чего содержит ряд принципиальных недостатков, которые не позволяют признать его как правовой акт, обеспечивающий решение поставленных авторами задач.
В законопроекте градостроительная деятельность не представлена как совокупность интересов различных субъектов, вследствие чего не рассмотрены правовые отношения между ними, Так, отсутствуют права и обязанности субъектов градостроительной деятельности.
В нем отсутствует указание на введение экономических рычагов согласования интересов отдельных граждан, интересов местного территориального сообщества и общества в целом. Без экономических рычагов (например, денежной компенсации за материальный и моральный ущерб за ухудшение солнечной освещенности квартир при возведении объекта), появляется возможность нарушения права граждан на благоприятную среду проживания.
В представленном тексте не предусмотрены процедуры взаимодействия градостроительной деятельности с другими видами деятельности, что оставляет города законодательно беззащитными перед текущими интересами руководителей многочисленных ведомств, акционерных обществ и частных фирм, а это неизбежно отрицательно скажется на экологической ситуации в городах, несмотря на имеющееся экологическое законодательство.
Кроме перечисленного, экспертная комиссия считает необходимым обратить также внимание на следующие существенные недостатки законопроекта.
1. В пояснительной записке (стр.1) авторы указывают, что законопроект должен определять "... основные нормы правового регулирования градостроительной деятельности". В то же время преамбула проекта отходит от заявленных в пояснительной записке цели и предмета законодательного акта, определяя его как "устанавливающего основы правового регулирования создания благоприятной среды проживания населения"...
Представляется нереальной возможность выполнения в одном законе такой комплексной задачи. Более конкретно и выполнимо она сформулирована в Законе Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации": "... закон устанавливает основы Федеральной градостроительной политики и наряду с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации формирует базу правового регулирования градостроительства в целях обеспечения благоприятных условий ... эффективного формирования систем расселения, ... благоустройства поселений ...".
Претензия проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации (многократно повторяемая в ряде статей), на то, что его принятие "позволит обеспечить возрождение российских городов и поселений, формирование благоприятной среды проживания, благоустройства территорий, социальные гарантии в области реализации гражданами права застройки ..." по существу противостоит экологически более обоснованной научной парадигме о многофакторности задачи создания благоприятной среды проживания населения. Более того, она может привести к вполне конкретной ревизии положений действующего законодательства Российской Федерации без какого-либо анализа необходимости такой ревизии (в т.ч. см. абзац первый, стр.4 Пояснительной записки).
2. Неправомочно утверждение в пояснительной записке о том, что проект Градостроительного кодекса Российской Федерации "впервые в градостроительной практике закрепляет правовые нормы обязательного участия населения в принятии градостроительных решений, обсуждении градостроительной документации и получении информации по вопросам, затрагивающим их интересы". В настоящее время целый ряд законов и подзаконных актов регламентирует эти вопросы, в т.ч. Закон Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации": статья 4 - о субъектах градостроительства; ст.8, 18 - о гласности и ст.19, п.3 - об ответственности за нарушение прав граждан на участие в обсуждении ... градостроительных проектов, а также Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и др.
"Право всем субъектам Российской Федерации разрабатывать региональные нормативы и правила с учетом их региональных особенностей" (стр.2 Пояснительной записки) не только законодательно давно закреплено (см., например, ст.5 п.2, абзац 2 и п.3 Закона Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации"), но и давно реализуется.