МИНИСТЕРСТВО СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 20 ноября 1996 года N АШ-3-15/584


[О Рекомендациях по разработке и реализации
программы предоставления безвозмездных субсидий
(финансовой помощи) на строительство и приобретение
жилья гражданам, нуждающимся в улучшении
жилищных условий]

Министерство строительства Российской Федерации направляет для практического применения Рекомендации по разработке и реализации программы предоставления безвозмездных субсидий (финансовой помощи) на строительство и приобретение жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Настоящие Рекомендации разработаны Фондом "Институт экономики города" по заданию Минстроя России для оказания методической помощи в организации работы на местах при разработке программ предоставления субсидий как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств местных бюджетов, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года N 937.

Рекомендации
по разработке и реализации программы предоставления
безвозмездных субсидий (финансовой помощи) на
строительство и приобретение жилья гражданам,
нуждающимся в улучшении жилищных условий


Содержание

Введение

1. Цель - новый подход к использованию бюджетных средств

2. Директивные документы

3. Местные Программы по предоставлению безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья

3.1. Функции органов исполнительной власти субъектов Федерации на подготовительном этапе разработки местных программ по предоставлению безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья

4. Общее описание Программы предоставления безвозмездных субсидий на приобретение и строительство жилья через выдачу Свидетельств о предоставлении субсидии и открытие блокированных целевых счетов в уполномоченных банках

4.1. Концепция Программы

4.2. Основные задачи, связанные с реализацией программы

4.2.1. Идентификация получателей свидетельств и право на получение безвозмездной субсидии

4.2.2. Определение очередности граждан - претендентов на получение субсидии

4.2.3. Выбор подхода к определению базовой стоимости строительства или приобретения одного квадратного метра жилья, используемых для расчета размера выделяемой субсидии

4.2.4. Расчет размера субсидии, выделяемой гражданину

4.2.5. Выбор схемы индексации средств выделенной субсидии

4.2.6. Вручение Свидетельств и разъяснение целей Программы

4.2.7. Действие Свидетельства о предоставлении безвозмездной субсидии

4.2.8. Действие именного блокированного целевого счета

4.2.9. Вовлечение в Программу продавцов жилья, сбор и распространение информации о рынке жилья

4.2.10. Возможные варианты решения жилищной проблемы и выбор жилой единицы

4.2.11. Приобретение жилья и оформление сделки

4.2.12. Предоставление долгосрочных ипотечных кредитов

Приложение 1. Опыт Нижегородской области по проведению эксперимента по обеспечению жильем военнослужащих, уволенных в запас или отставку, через целевые адресные субсидии за счет средств федерального бюджета

Приложение 2. Образец Свидетельства о предоставлении безвозмездной субсидии

Приложение 3. Основные вопросы подготовки Положения о порядке проведения конкурса по определению уполномоченных банков

Приложение 4. Условный пример возможной схемы индексации денежных средств субсидии

Введение

В декабре 1993 года в Российской Федерации государственная политика в отношении использования средств республиканского бюджета, выделяемых на субсидирование, направленная на решение проблемы поддержания падающего платежеспособного спроса со стороны населения в жилищном секторе и тем самым на стимулирование жилищного строительства, претерпела существенные положительные изменения.

Наметился отход от использования средств республиканского бюджета РФ на предоставление бюджетных инвестиций на строительство жилья и компенсации высоких процентных ставок при долгосрочном жилищном кредитовании, обусловленных инфляцией, и переориентация на оказание финансовой помощи непосредственно гражданам в приобретении или строительстве жилья посредством предоставления им целевых безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья. Правительством РФ были приняты соответствующие Постановления.

Однако начавшаяся практическая реализация этих Постановлений показала необходимость дополнительной разработки соответствующего механизма и организационного обеспечения процесса предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья конкретным гражданам. Именно это и послужило причиной подготовки данных методических материалов, разработанных в помощь региональным и местным органам исполнительной власти, решившим начать реализацию региональных и местных программ предоставления гражданам, проживающим на их территории, безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья.

Материалы могут быть использованы при разработке программ предоставления субсидий как за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели, так и за счет средств региональных и местных бюджетов.

В данных материалах описываются механизм предоставления безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья, взаимоотношения между основными участниками процесса, а также основные задачи и мероприятия по подготовке и реализации местных программ по предоставлению безвозмездных субсидий.

В ряде случаев рассматривается несколько возможных вариантов, касающихся конкретных характеристик разрабатываемой программы. Кроме того, возможны и иные варианты, обусловленные спецификой конкретной территории. Следует отметить также, что наименования структурных подразделений администраций, других организаций, используемые в тексте, являются условными и должны быть приведены в соответствие с используемыми на данной территории.

1. Цель - новый подход к использованию
бюджетных средств

В условиях перехода к рыночным отношениям в жилищном секторе и острого дефицита бюджетных средств на всех уровнях, старые подходы к решению проблемы обеспечения жильем граждан и финансирования строительства жилья оказываются недейственными. В связи с этим одной из проблем, с которой сталкиваются региональные и местные органы исполнительной власти, становится поиск новых подходов к использованию крайне ограниченных бюджетных средств, направляемых в жилищный сектор.

Цель данных материалов - заинтересовать и помочь заинтересованным государственным и местным органам исполнительной власти осуществить на практике один из возможных достаточно эффективных подходов к инвестированию в жилищную сферу и решению проблемы обеспечения граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, жильем.

Идея этого подхода заключается в сокращении доли бюджетных средств, используемых администрациями на прямое финансирование жилищного строительства с последующим предоставлением нуждающимся гражданам бесплатного муниципального жилья, и переходе к использованию максимально возможного объема бюджетных средств на предоставление гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, адресных безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья.

Среди аргументов в пользу использования субсидий на приобретение или строительство жилья в качестве основной, более эффективной формы инвестирования в жилищную сферу и механизма обеспечения жильем граждан вместо прямого финансирования строительства можно отметить следующие:

1. Свобода выбора для потребителя. Имея в своем распоряжении субсидию, которую можно использовать исключительно на приобретение или строительство жилья, граждане как потребители имеют свободу выбора варианта решения своей жилищной проблемы. При наличии такого выбора приобретаемое жилье будет в большей степени отвечать запросам граждан, чем в том случае, когда им просто предоставляется муниципальное жилье по мере продвижения очереди. Например, граждане, которые предпочитают приобрести или построить скромный отдельный дом в пригороде, смогут купить или построить именно такой дом, а не квартиру в многоквартирном доме.

2. Повышение эффективности строительства. Имея субсидию, граждане выбирают жилье, которое сочетает наилучшую комбинацию качества, местоположения и цены. Вследствие того, что субсидия выделяется на часть стоимости приобретаемого жилья, граждане должны вложить в покупку жилья часть своих собственных средств, и их вклад будет тем меньше, чем ниже цена, которую они смогут согласовать с продавцом, т.е. имеется очень сильный стимул добиваться наилучшего соответствия цены и качества жилья. Застройщики, предлагающие лучшее жилье, будут иметь лучшее положение на рынке. С течением времени такая ситуация заставит застройщиков, работающих неэффективно, либо строить жилье по лучшим проектам, либо вообще прекратить заниматься этой деятельностью.

3. Аналогичные или меньшие экономические затраты. Иногда считается, что при государственном (бюджетном) финансировании строительства затраты на него меньше, так как застройщик не должен выплачивать проценты за пользование средствами, используемыми в период строительства. Эта выгода весьма иллюзорна. При этой системе в течение периода строительства само государство, в конечном итоге, для покрытия бюджетного дефицита занимает деньги, и само же платит проценты за пользование средствами. Следовательно, общие затраты на строительство одинаковы, как при финансировании периода строительства, так и при использовании субсидий, при условии, что деятельность застройщиков одинаково эффективна.

Фактически же деятельность застройщиков, использующих государственное (беспроцентное) финансирование, вероятнее всего, будет менее эффективна. Вследствие того, что другие застройщики платят за использование средств в период строительства, застройщики, использующие беспроцентные средства, имеют явное преимущество в объеме затрат. Подобные организации имеют тенденцию становиться менее эффективными, потому что на них не оказывается давления, принуждающего вести эффективную деятельность: как эффективные, так и неэффективные организации могут назначить одинаковую цену за свою продукцию на рынке. Тот аргумент, что "унифицированный" заказчик может реально контролировать затраты и цены в тех организациях, которые используют беспроцентные средства, неубедителен, о чем свидетельствует и мировой опыт.

4. Субсидии дешевле для государства. При финансировании периода строительства государство несет все затраты по обеспечению нуждающегося населения жильем. При использовании субсидий граждане должны будут оплатить за счет собственных средств часть стоимости жилья (в зависимости от размера положенной гражданину субсидии собственные средства могут составлять от 30 до 95 процентов приобретаемого ими жилья). В результате при наличии одинаковых бюджетных средств, используя механизм финансирования строительства, можно обеспечить жильем существенно меньшее количество граждан, чем при использовании практики предоставления безвозмездных субсидий.

5. Использование субсидий обеспечивает практически немедленное вступление в права собственности. При финансировании строительства и последующем предоставлении в соответствии с очередью бесплатного муниципального жилья граждане сначала занимают предоставленное жилье по договору найма, и лишь затем могут обратиться с просьбой о его приватизации. В отличие от этого при использовании субсидии граждане становятся собственниками с момента заключения сделки купли-продажи на приобретаемое жилье.

Однако, несмотря на очевидные преимущества, до сих пор практика предоставления безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, либо не получила широкого распространения, либо начинает применяться в форме, в конечном счете, ориентированной на поддержание традиционно существовавшего распределительного способа предоставления гражданам жилья и использования бюджетных средств на финансирование жилищного строительства. При этом сохраняется монопольное положение Государственного заказчика (имеется в виду Администрация в целом или ее соответствующее подразделение) в использовании бюджетных средств.

Практика свидетельствует, что даже если предоставить гражданам формальные право на получение субсидии и возможность направлять средства, по их усмотрению, любым юридическим или физическим лицам, но сохранить господствующее положение Государственного заказчика, то интересы и возможности Государственного заказчика не позволяют реально использовать денежные средства субсидий иначе, как на финансирование строительства, осуществляемого через Государственного заказчика.

В результате предоставление субсидий приобретает абсолютно формальный характер, когда гражданину предлагается жилье только в построенном через Государственного заказчика доме, за которое к тому же гражданин должен заплатить из собственных средств от 30 до 95 процентов стоимости (в зависимости от размера выделенной ему субсидии). Если же гражданин не согласен на предложенное жилье, то субсидия ему не предоставляется, даже если он имеет на нее право, и он остается в очереди ждать, когда ему предложат новый вариант. Такая схема предоставления безвозмездных субсидий не эффективна, она тормозит развитие рыночных отношений в жилищном секторе, т.к. абсолютно не способствует решению задачи формирования платежеспособного спроса в этом секторе.

Наряду с описанной выше практикой появился и новый подход к выделению безвозмездных субсидий на приобретение и строительство жилья, основанный на использовании концепции открытия гражданам, имеющим право на безвозмездные субсидии, именных блокированных целевых счетов в коммерческих банках, на которые поступают денежные средства в размере выделенной гражданину субсидии.

Данный механизм уже прошел свою апробацию (подробное описание результатов эксперимента в Нижегородской области приводится в приложении N 1) и показал хорошие результаты, прежде всего с точки зрения стопроцентного целевого использования средств, выделенных из бюджета на субсидии, защиты этих средств от инфляции в жилищном секторе, сокращения сроков решения гражданами своих жилищных проблем, привлечения внебюджетных источников денежных средств (собственных средств граждан и кредитов коммерческих банков).

Результаты эксперимента свидетельствуют также, что в рамках данного механизма удалось отойти от традиционного способа предоставления гражданам жилья путем достаточно эффективного использования для решения социальных проблем (обеспечение жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий) следующих элементов рыночного механизма:

- предоставление гражданам реальной полной свободы в выборе варианта решения своей жилищной проблемы, поиске партнера, строящего или продающего жилье;

- использование рыночной стоимости строительства жилья при расчете размера выделяемой субсидии;

- защита коммерческими банками средств субсидий от инфляции в жилищном секторе посредством их индексации;

- вовлечение коммерческих банков в процессы контроля за целевым использованием выделенной субсидии, анализа технико-экономической обоснованности вариантов приобретения или строительства жилья;

- выдача банками кредитов заинтересованным гражданам.

Все вместе эти элементы позволяют достаточно эффективно использовать средства, выделенные из бюджета на безвозмездные субсидии, путем формирования реального целенаправленного платежеспособного спроса со стороны граждан, что в свою очередь способствует развитию рынка в жилищном секторе.

Однако, для того, чтобы иметь возможность использовать механизм блокированных целевых счетов при предоставлении безвозмездных субсидий, необходимо выполнение следующих условий:

во-первых, чтобы Государственный заказчик был реально лишен монопольного положения основного распорядителя денежными средствами, выделяемыми из бюджета на безвозмездные субсидии, и наделен только правом передачи этих средств конкретным гражданам (после соответствующего подтверждения права гражданина на безвозмездную субсидию) через перечисление средств выделенной субсидии на блокированный целевой счет, открытый на имя конкретного гражданина в банке,

во-вторых, чтобы Государственный заказчик взял на себя роль организатора практического функционирования всего механизма предоставления безвозмездных субсидий,

в-третьих, чтобы коммерческие банки имели возможность быть активно вовлечены в процесс функционирования этого механизма и стали основными исполнителями по работе с денежными средствами, направленными на субсидии.

Третий пункт особенно важен, т.к. в современных экономических условиях только банки могут взять на себя ответственность по защите денежных средств от инфляции и реально исполнить это обязательство.

Банки реально работают на рынке недвижимости: участвуют в финансировании сделок купли-продажи, осуществляют финансирование периода строительства, отслеживают тенденции изменения цен на этом рынке и т д., поэтому банки располагают штатом специалистов, которые могут квалифицированно провести технико-экономический анализ предлагаемых вариантов приобретения жилья, а также обеспечить юридическую корректность совершаемой сделки. Банки имеют опыт работы с клиентами по жилищно-накопительным схемам, по выдаче ипотечных кредитов, и этот опыт может быть активно использован с целью оказания помощи в накоплении гражданами собственных средств, недостающих для приобретения жилья, и с целью привлечения кредитных средств. Пожалуй, ни одна другая организация в настоящее время не обладает таким благоприятным сочетанием возможностей, для участия в создании эффективного механизма предоставления безвозмездных субсидий.

Основную же роль в организации процесса предоставления безвозмездных субсидий на своей территории и запуске эффективного механизма должны сыграть органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Прежде всего они должны принять решение о намерении реализации на своей территории нового подхода к использованию имеющихся собственных бюджетных ресурсов, а также ресурсов, поступающих к ним на предоставление безвозмездных субсидий из федерального бюджета.

Одновременно с этим для практической реализации нового подхода от Администрации потребуется решение целого ряда задач, подробное описание и возможные варианты решения которых в рамках существующей правовой основы обсуждаются в данных материалах.

2. Директивные документы