Краткая характеристика магистрального трубопроводного транспорта. Трубопроводный транспорт - вид производственной деятельности, направленной на доставку продукции к месту назначения по трубопроводам. На территории Российской Федерации создана и успешно функционирует разветвленная сеть магистральных газопроводов, нефтепроводов, продуктопроводов, которые расположены на территориях практически всех субъектов Российской Федерации. Грузооборот, осуществляемый магистральным трубопроводным транспортом, приобрел большое значение в общем грузообороте страны. Степень надежности указанного вида транспорта во многом определяет стабильность доставки продукции потребителям, в том числе обеспечение регионов России важнейшими топливно-энергетическими и иными ресурсами. Например, доля транспортировки продукции топливно-энергетического комплекса средствами магистрального трубопроводного транспорта составляет более 30% общего объема транспортируемой продукции этого комплекса.
Протяженность магистральных трубопроводов, по которым осуществляется транспортировка продукции нефтегазового комплекса, составляет 215 тыс. км, в том числе газопроводные магистрали, включая газопродуктопроводы - 151 тыс. км, нефтепроводные магистрали - 48,5 тыс. км, нефтепродуктопроводные магистрали - 15,5 тыс. км. С помощью магистрального трубопроводного транспорта перемещается 100% добываемого газа, около 99% добываемой нефти, более 50% производимой продукции нефтепереработки. В общем объеме перемещаемой по магистральным транспортным трубопроводам продукции доля газа составляет 55,4%, нефти - 40,3%, нефтепродуктов - 4,3%.
Магистральный трубопроводный транспорт включает в себя большое количество технологических сооружений и агрегатов. Только на газовых промыслах, магистральных газопроводах и подземных хранилищах Единой системы газоснабжения эксплуатируются 642 компрессорных цеха, 4053 газоперекачивающих агрегата общей установленной мощностью более 42 млн. Квт. Подачу газа потребителям обеспечивают более 3300 газораспределительных станций. В состав сооружений магистральных нефтепроводов входят 395 нефтеперекачивающих станций, 868 резервуаров общей емкостью по строительному номиналу 12,7 млн. м.куб.
Состояние транспортных магистральных трубопроводов нефтегазового комплекса характеризуется такими показателями: 85% газопроводов и 59% нефтепроводов имеют срок эксплуатации от 10 до 30 лет; менее 10 лет эксплуатируется около 1% газопроводов и около 1 % нефтепроводов; 40 тыс. км газопроводов выработали свой расчетный ресурс; 40% нефтепроводов к 2000 году превысят нормативный срок эксплуатации.
Системы магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа являются важнейшими составляющими федеральных энергетических систем, ключевым звеном топливно-энергетического комплекса и крупным фактором стабильности и экономического роста в России. Указанные системы обеспечивают жизненно важные для страны валютные поступления, позволяют осуществлять государственное регулирование внутреннего нефтегазового рынка и экспорта углеводородного сырья.
Каждая система магистрального трубопроводного транспорта представляет собой уникальный хозяйственный и технологический комплекс, решающий крупную народно-хозяйственную задачу и обладающий потенциалом эффективного регулирования и контроля за поставкой и потреблением продукции, в первую очередь нефти, газа.
Системы, магистрального трубопроводного транспорта имеют важнейшее значение для экономического состояния страны, для ее дальнейшего развития. По этой причине в организационную структуру систем магистрального трубопроводного транспорта заложены принципы единства и централизованного управления. Очевидно, что эти принципы должны быть сохранены и в дальнейшем использованы для достижения в государственных интересах максимального эффекта от их функционирования.
Магистральный трубопроводный транспорт является весьма опасной сферой производственной деятельности, что обусловлено высокой степенью концентрации перекачивающих мощностей, горюче - и взрывоопасностью транспортируемой продукции, ее отравляющими и иными опасными свойствами, концентрацией на отдельных направлениях до 10 ниток магистральных трубопроводов; сосредоточением в узких технических коридорах многониточных магистралей газопроводов, нефтепроводов, продуктопроводов, которые многократно пересекаются друг с другом. Применявшиеся технологии прокладки и защиты магистральных трубопроводов обусловили непродолжительный срок их эксплуатации и необходимость проведения ремонтных и защитных работ после 8-10 лет их использования, проведения дополнительных испытаний, внутритрубной диагностики.
Необходимость разработки федерального закона. Газовая и нефтяная отрасли являются базовыми для экономики страны; они в значительной мере определяют экономический суверенитет России, ее энергетическую безопасность, решение социальных проблем населения. Однако эффективное функционирование и развитие этих отраслей народного хозяйства в решающей степени зависит от состояния магистрального трубопроводного транспорта, обусловливающего возможность своевременного сбыта добытых нефти и газа, продукции их переработки. Как отмечалось, сложившиеся системы магистрального трубопроводного транспорта изношены и требуют обновления, замены. Однако из-за отсутствия инвестиций за годы реформ в эксплуатацию введено всего около 1 % протяженности магистральных газопроводов и нефтепроводов. Необходимы законодательные нормы, которые обеспечат защиту интересов инвесторов, вкладывающих средства в развитие магистрального трубопроводного транспорта, с учетом риска, обусловленного огромными пространствами России.
Транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам относится к сферам, в которых деятельность хозяйствующих субъектов, как субъектов естественных монополий, подлежит государственному регулированию. Федеральный закон "О естественных монополиях" регулирует деятельность этих субъектов естественных монополий. Однако он не определяет правовые, экономические и организационные основы отношений, возникающих при создании, функционировании и развитии систем магистрального трубопроводного транспорта. Поэтому многие аспекты отношений, в которые вступают организации магистрального трубопроводного транспорта при выполнении своих функций, до настоящего времени не имеют законодательного признания и не регулируются. В результате не всегда достигается высокая эффективность от проведения государственной политики в сфере деятельности субъектов естественных монополий, занятых транспортировкой газа, нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам.
Особенности функционирования систем магистрального трубопроводного транспорта требуют отражения в законе федерального уровня отношений их собственников с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, с юридическими и физическими лицами, с федеральными органами исполнительной власти, в т.ч. с федеральными органами по регулированию естественных монополий. Очевидно, что одного закона "О естественных монополиях" недостаточно для регулирования отношений, возникающих в связи с функционированием и развитием систем магистрального трубопроводного транспорта. Необходимы законодательные нормы для привлечения и защиты инвестиций в развитие указанных систем на территории России, обеспечения регулирования специфических вопросов землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем, в том числе вопросов, возникающих при необходимости использования участков земли, принадлежащих другим собственникам. Необходимо определить статус участков земли, переданных для строительства объектов магистрального трубопроводного транспорта, что крайне важно при регулировании отношений с органами местного самоуправления. Требуют законодательного решения правовые основы функционирования систем магистрального трубопроводного транспорта, в том числе антимонопольные правила, порядок предоставления услуг по транспортировке продукции, основы экономических взаимоотношений, в особенности вопросы, касающиеся инвестиционной политики: не может отрасль развиваться, если не решен вопрос образования средств для реализации проектов по строительству или реконструкции объектов систем. Необходимо на законодательном уровне определить принципы государственной политики в создании и функционировании систем магистрального трубопроводного транспорта, которые станут основой при выработке решений любых вопросов этой сферы деятельности на всех уровнях государственной власти, в органах местного самоуправления.
Принятие специального федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте" необходимо в первую очередь для реализации государственных интересов, которые заключаются в сохранности и обеспечении рационального использования природных ресурсов, получении оптимальной доли доходов от использования этих ресурсов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, укреплении единства страны, создании рабочих мест, обеспечении потребностей внутреннего рынка в соответствующей продукции.
Государство, являясь собственником месторождений нефти и газа, беспокоясь о наиболее эффективном их использовании в интересах, в первую очередь, своего населения, его благополучия, обязано сформулировать и реализовывать основные принципы государственной политики в вопросах эксплуатации и развития основного вида транспорта для указанных энергетических ресурсов - систем магистрального трубопроводного транспорта.
Основными принципами такой политики могут являться:
неделимость сложившихся систем магистрального трубопроводного транспорта, а также транспортных систем, которые будут образовываться в перспективе. Такой принцип обусловливается необходимостью обеспечения надежного и бесперебойного предоставления услуг по транспортировке продукции, безопасного функционирования указанных систем;
государственная поддержка создания, функционирования и развития систем магистрального трубопроводного транспорта;
формирование ценовой (тарифной) политики в сфере услуг по транспортировке продукции системами магистрального трубопроводного транспорта, осуществление налоговой политики;
обязательное владение Российской Федерации контрольным (блокирующим) пакетом акций любой системы магистрального трубопроводного транспорта, расположенного на территории Российской Федерации;
установление не дискриминационного доступа к системам магистрального трубопроводного транспорта для независимых организаций, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации по добыче, производству и поставкам соответствующей продукции;
обеспечение промышленной и экологической безопасности функционирования объектов магистрального трубопроводного транспорта.
Конституционная основа закона. Основой законодательного регулирования деятельности и развития систем магистрального трубопроводного транспорта являются положения Конституции Российской Федерации: о федеральных энергетических системах, об энергетической безопасности, об основах ценовой политики, относящиеся к предметам ведения Российской Федерации, а также такие вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, связанными с функционированием систем магистрального трубопроводного транспорта.
Основные положения концепции закона. Настоящий Федеральный закон призван регулировать отношения, возникающие в процессе эксплуатации и развития систем магистрального трубопроводного транспорта с целью удовлетворения потребностей страны в топливно-энергетических ресурсах, других видах продукции и выполнения международных обязательств по их поставкам в зарубежные страны.
В законе будут определены:
1. Принципы государственной политики в области магистрального трубопроводного транспорта, основные из которых, как было показано выше, направлены на обеспечение государственного регулирования в сфере деятельности естественных монополий по перемещению углеводородного сырья, формированию правовых основ их развития и функционирования, включая антимонопольные правила, вопросы инвестиционной политики в сфере магистрального трубопроводного транспорта, регулирование экономических отношений, вопросов землепользования, обеспечения промышленной и экологической безопасности, имеющих принципиальное значение для данных транспортных систем.
Государственное регулирование в сфере деятельности систем магистрального трубопроводного транспорта должно быть направлено на предотвращение дробления субъектов сложившихся естественных монополий, если это не обусловлено государственными интересами, на усиление роли государства в обеспечении эффективного его функционирования.
Технологическое и диспетчерское управление производственно-технологическими объектами, в том числе присоединенными к системе магистрального трубопроводного транспорта (магистральному трубопроводу), независимо от формы его собственности, осуществляется централизованно, единым органом управления эксплуатирующей организации системы.
2. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области магистрального трубопроводного транспорта, включая:
участие указанных органов, а также органов местного самоуправления в деятельности организаций - собственников систем магистрального трубопроводного транспорта;