Часть 1 статьи 1 Закона N 212-ФЗ определяет группу правоотношений, которые регулируются данным Законом.
С 01.01.2010 исчисление и уплата страховых взносов в ПФ РФ, ФСС РФ, ФФОМС и ТФОМС, а также контроль за этим и вопросы привлечения к ответственности за соответствующие нарушения регулируются Законом N 212-ФЗ, который заменил собой ранее действовавшую главу 24 НК РФ, посвященную единому социальному налогу.
Вступление в силу данного Закона означало значительное изменение фискальной политики государства, т.к. произведенная замена единого социального налога страховыми взносами представляет собой не формальное изменение, а существенную модернизацию всей системы обязательных платежей в социальной сфере.
Конечно, всем, прежде всего, приходит на ум значительное повышение тарифов страховых взносов по сравнению с действовавшей ранее ставкой единого социального налога. Однако это не единственное, что различает правовое регулирование обязательных платежей в социальной сфере до 2010 года и после.
С юридической точки зрения, в части 1 статьи 1 Закона N 212-ФЗ наибольший интерес вызывает использование словосочетания "законодательство Российской Федерации о страховых взносах". Фактически это означает, что законодатель разделил налоговое законодательство и законодательство, регулирующее отношения, касающиеся страховых взносов.
До вступления в силу Закона N 212-ФЗ нормативного упоминания о законодательстве РФ о страховых взносах не существовало, а единый социальный налог являлся видом федерального налога, т.е. налогом, вопросы исчисления и уплаты которого полностью урегулированы НК РФ.
Следовательно, новая отрасль российского законодательства имеет недавнюю историю, и практика ее применения в настоящее время только вырабатывается.
Тем не менее, можно с уверенностью утверждать, что законодатель, в первой же норме Закона N 212-ФЗ сформулировав положения о законодательстве РФ о страховых взносах, существенно отграничил страховые взносы от налогов, хотя фактически многие вопросы, урегулированные в Законе N 212-ФЗ, имеют схожее с приведенным в НК РФ правовое регулирование.
Таким образом, положение части 1 статьи 1 Закона N 212-ФЗ имеет огромное практическое значение. Действительно, проанализировав структуру Закона N 212-ФЗ, можно найти много общего со структурой и части 1 НК РФ, и ранее действовавшей главы 24 НК РФ. Однако если начать подробно сравнивать и анализировать положения Закона N 212-ФЗ с НК РФ, можно обнаружить, что большое количество ситуаций и проблем, урегулированных в НК РФ, в Законе N 212-ФЗ даже не упоминаются.
Подобные обстоятельства приводят к тому, что в сфере страховых взносов в настоящее время существует множество ничем не урегулированных вопросов. А поскольку законодательство о страховых взносах, как уже указывалось, и налоговое законодательство являются независимыми друг от друга отраслями, положения одного не могут быть применены по аналогии в отношении положений другого.
На практике это означает, что плательщики страховых взносов зачастую обладают меньшими гарантиями, чем налогоплательщики, и то, как им действовать в определенных ситуациях, четко из норм права не следует. Т.е. если определенная правовая проблема в соответствии с налоговым законодательством имеет одно решение, это не означает, что аналогичная проблема, но уже касающаяся страховых взносов, имеет такое же решение.
В качестве примера можно привести отсутствие в Законе N 212-ФЗ какого-либо указания на принципы законодательства РФ о страховых взносах.
Тем не менее, принципы представляют собой основные, руководящие начала любой отрасли законодательства и неясно, почему принципы законодательства РФ о страховых взносах оказались не включенными в Закон N 212-ФЗ, несмотря на то, что данный Закон фактически ввел данную отрасль в действие.
В статье 3 НК РФ приведены основные начала законодательства о налогах и сборах. Данные положения носят исключительно важный характер для всех плательщиков налогов и сборов, и зачастую становятся решающим аргументом налогоплательщика в споре с налоговым органом.
В частности, пункт 7 статьи 3 НК РФ устанавливает важную гарантию, корреспондирующую с положениями Конституции РФ о презумпции невиновности, о том, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).
В Законе N 212-ФЗ аналогичных норм нет.
В этой связи органы, осуществляющие контроль за уплатой страховых взносов, формально не обязаны все неустранимые сомнения, противоречия и неясности законодательства РФ о страховых взносах толковать в пользу плательщика страховых взносов.
Конечно, положения статей 53 и 54 Закона N 212-ФЗ представляют плательщикам страховых взносов право обжаловать решения и иные акты органов контроля за уплатой страховых взносов ненормативного характера в вышестоящий орган и в суд. Однако понятно, что данный процесс является небыстрым, и неприменение органом контроля за уплатой страховых взносов принципа добросовестности плательщика страховых взносов в конкретном случае может стать причиной возникновения у последнего убытков.
Предполагая, что после вступления в силу Закона N 212-ФЗ такие ситуации будут иметь место достаточно часто, законодатель в части 5 статьи 1 Закона N 212-ФЗ закрепил возможность издания уполномоченными органами разъяснений в целях единообразного применения Закона N 212-ФЗ.
Правительство РФ в Постановлении от 14.09.2009 N 731 предоставило право издавать такие разъяснения Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
В настоящем комментарии будут неоднократно рассмотрены уже изданные Минздравсоцразвития России разъяснения относительно применения Закона N 212-ФЗ, но здесь необходимо особо остановиться на правовом статусе данных разъяснений.
Как уже указывалось, до вступления в силу Закона N 212-ФЗ в РФ взимался единый социальный налог, следовательно, относительно спорных вопросов его исчисления и уплаты уполномоченные органы также были вправе давать разъяснения.
В пункте 1 статьи 34.2 НК РФ установлено, что Минфин России дает письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, т.е. Минфин России рассматривает индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы граждан и юридических лиц, и дает ответы.
Как отмечено в Постановлении ГД ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия "нормативный правовой акт". Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только "в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается".
Именно в связи с данными положениями разъяснения Минфина России не рассматриваются как нормативные правовые акты, а значит, вопрос об их обязательности остается открытым.
Данный подход был закреплен в Письме ФНС России от 14.09.2007 N ШС-6-18/716@ и Письме Минфина России от 07.08.2007 N 03-02-07/2-138.