Выше отмечено, что основным средством реализации предлагаемой Концепции должны быть программные методы, используемые при разработке и реализации федеральной, региональных, территориальных программ совершенствования и развития сети автомобильных дорог и программ развития и повышения пропускной способности отдельных дорог.
Особенностью указанных программ является их многоцелевой характер и необходимость реализации двумя уровнями государственного управления - федеральным и территориальным - в тесном взаимодействии.
Формирование программ должно быть основано на пообъектном распределении объемов строительства, реконструкции и ремонта дорог и сооружений в территориальном разрезе с учетом величины критерия совокупной социально-экономической эффективности.
Этапность решения указанных в разделе 4 задач по развитию автомобильных дорог обусловлена линейным характером объекта развития и заключается не в выборе приоритетных задач и последовательном их решении, а в отслеживании и реализации наиболее эффективных инвестиционных проектов по отдельным объектам среди всех указанных направлений развития дорожной сети. Например, такими объектами могут являться как головные участки скоростных магистралей в районе крупных городов, так и дороги в сельской местности, обеспечивающие связь соседних населенных пунктов и подъезд к месту переработки сельскохозяйственной продукции по кратчайшим маршрутам при значительном сокращении пробега автотранспорта.
Среди намечаемых платных объектов на основе разработанных бизнес-планов необходимо отобрать наиболее эффективные проекты, которые являются более экономичными по сравнению с теми, которые могут быть реализованы для дорог общего пользования. При этом следует учитывать, что платные объекты являются более дорогостоящими за счет включения строительных рисков, обустройства пунктами для взимания платы за проезд, затрат на повышение технического уровня альтернативных дорог, а также требуют больших затрат на содержание по сравнению с обычными дорогами общего пользования.
Главным условием реализации Концепции является восстановление жизнеспособности системы дорожных налогов. При этом наиболее реальным способом компенсации снижения до 1-1,5% ставки налога на пользователей автомобильных дорог (дорожного налога в составе НДС) в сложившейся на начало 1999 года ситуации представляется последовательное повышение от действующих 25% вдвое и более ставки налога (акциза) на реализацию горюче-смазочных материалов.
На начальном стабилизационном этапе реализации Концепции необходимы действия системы управления по восстановлению жизнеспособности системы дорожных налогов и практической проверке эффективности системы моделирования и мониторинга в условиях конкретных регионов на примере конкретных объектов строительства, реконструкции и модернизации автомобильных дорог.
Первоочередной мерой должна стать подготовка, согласование в Правительстве Российской Федерации и представление в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательных предложений, направленных на санкционирование упомянутых выше изменений налоговой системы, отвечающих интересам дорожного хозяйства и национальной экономики в целом (прил.1, табл.7).
Практическая проверка эффективности системы моделирования и мониторинга должна быть проведена в ограниченном числе регионов в ближайшие 1-2 года. Она необходима для подтверждения реальных возможностей получения больших откликов - прироста ВВП, доходной базы бюджетов всех уровней и дорожных фондов - в ответ на малое инвестиционное воздействие на сеть автомобильных дорог.
О завершении первого этапа перехода к новой идеологии развития дорожной сети должна свидетельствовать стабилизация доходов дорожных фондов на уровне их суммарного размера в 1997 году. Общая продолжительность первого этапа не должна превышать 2-3 лет.
Одновременно необходимо "запустить" механизм взаимозачетов, погашения и реструктуризации задолженностей налогоплательщиков Федеральному и территориальным дорожным фондам в объемах, оцениваемых примерно, в 30 и 60 миллиардов рублей соответственно.
Стабилизационный этап реализации Концепции будет осуществляться в условиях завершения кризисного спада в экономике при продолжающемся росте автомобилизации в стране.
В ходе проведения второго этапа реализации Концепции необходимо обеспечить улучшение собираемости дорожных налогов и сбалансированность их ставок. Одновременно следует расширять масштабы действия систем моделирования и мониторинга, обеспечивая выбор возрастающего числа "зон роста" экономики на территории России и вовлекая в эту сферу все новые регионы с постепенным увеличением объемов инвестиций в каждом из них за счет роста доходов соответствующих дорожных фондов, вызванного вводом объектов, выбранных с помощью этих систем.
Эффективная реализация второго этапа перехода к новой идеологии развития дорожной сети должна сопровождаться приближением к практически полной собираемости дорожных налогов, что будет свидетельствовать о достижении согласования интересов развития дорожной сети с интересами пользователей автомобильных дорог. Расширение масштабов воздействия на "зоны роста" экономики за счет развития сети автомобильных дорог России должно привести к устойчивому росту доходов дорожных фондов. Реформа финансирования дорожного хозяйства создаст систему, эффективно управляющую развитием сети автомобильных дорог России и максимально содействующую переходу к экономическому росту в стране.
Продолжительность второго этапа не должна превышать 5-7 лет. Таким образом, общая продолжительность перехода к новой идеологии развития сети автомобильных дорог России составит не более 10 лет.
Для успешной реализации Концепции важна и государственная поддержка, которая необходима для нормативно-правового обеспечения предлагаемых мер:
по первоочередному восстановлению жизнеспособности системы дорожных налогов;
по управлению государственным имуществом дорожного хозяйства, преобразованию дорожных предприятий и управлению их акциями, находящимися в государственной собственности;
по созданию и эксплуатации платных дорожных объектов и обеспечению гарантий инвесторам.
Основой нормативно-правовой базы должны стать следующие наиболее важные законы:
"Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности"
Данный законопроект должен стать стержнем законодательной базы отрасли, определить направления ее дальнейшего развития, закрепить права и обязанности тех органов и организаций, которые взаимодействуют между собой в процессе создания и использования автомобильных дорог. Он направлен на защиту прав и свобод граждан, и в этом его основная концепция.
"Основы законодательства о платных автомобильных дорогах"
Законопроект с учетом мирового опыта обеспечит надлежащую правовую базу для создания и эксплуатации в России платных автомобильных дорог, в том числе на условиях концессий.
"О дорожной концессии"
Этот законопроект раскрывает широкие возможности для строительства дорог. Концессионные соглашения за рубежом являются наиболее распространенным типом организации управления платной дорогой, в которых определяются условия финансирования, назначения и изменения тарифов, требования к качеству строительства и эксплуатации, порядок использования прибыли, методы контроля со стороны государства за качеством работ, условия передачи дорог после истечения срока концессии в сеть общего пользования и т.д.
"О землях федеральных автомобильных дорог"
Законопроект является важным для регулирования земельных отношений. Он определяет принципы и порядок отнесения земель федеральных автомобильных дорог к федеральной собственности, а также изъятия (приобретения) земельных участков для строительства новых дорог, создает правовые нормы для коммерческого использования таких земель.