Сообщение Комиссии Европейскому парламенту, Совету, Европейскому экономическому и социальному комитету и Комитету по делам регионов. Комплексная морская политика для Европейского союза

________________

Перевод с английского Шаповалова Б.П., к.ю.н., СОПС при Президиуме РАН.

Communication from the Commission to the European parliament, the Council, the European economic and social committee and the committee of the regions.
An Integrated Maritime Policy for the European Union

Брюссель 10.10.2007

{COM (2007 575 final)}
{SEC (2007) 1278}
{SEC (2007) 1279}
{SEC (2007) 1280}
{SEC (2007) 1283}

1. Резюме

Моря - основа жизни Европы. Морские пространства Европы и ее побережья играют главную роль в ее благосостоянии и процветании - они служат в качестве торговых путей Европы, регулятора климата, источника продовольствия, энергии и ресурсов и любимого места проживания и отдыха ее граждан.

В настоящее время наше взаимодействие с морем носит более интенсивный, более многообразный характер и приносит больше пользы для Европы, чем когда бы то ни было ранее. Тем не менее, напряжение сказывается. В наших отношениях с океанами мы находимся на перекрестке.

С одной стороны, технология и ноу-хау позволяют нам извлекать больше выгод из моря, и все больше людей перемещается к побережьям Европы, чтобы воспользоваться такими выгодами. С другой стороны, накопленный эффект всей подобной деятельности приводит к конфликтам между различными видами морепользования и к ухудшению морской окружающей среды, от которой зависит все остальное.

Европа должна ответить на этот вызов; в контексте стремительной глобализации и изменения климата такой ответ безотлагателен.

Европейская Комиссия признала это и приступила к проведению всесторонних консультаций и анализа взаимоотношений Европы с морем. Это вызвало ответ многих заинтересованных акторов, что с очевидностью свидетельствует об огромном потенциале морей и масштабах вызова, с которым нам предстоит столкнуться, чтобы реализовать этот потенциал. Это также способствовало появлению ценных идей относительно того, что необходимо Европе, чтобы принять этот вызов.

________________

См. Доклад о ходе консультаций - СОМ(2007) 574. См. также: "Зеленая книга" о будущей морской политике для Союза: европейское видение морей и океанов (Green Paper on A Future Maritime Policy for the Union: a European Vision of the Oceans and Seas - COM (2006) 275).

Исходя из этих важных соображений, Комиссия предлагает Комплексную морскую политику для Европейского союза, основанную на ясном признании того, что все вопросы, касающиеся омывающих Европу океанов и морей, взаимосвязаны, и что для достижения желаемых результатов политика в отношении моря должна развиться согласованно.

Такой интегрированный, межотраслевой подход был решительно поддержан всеми заинтересованными сторонами. Применение такого подхода потребует укрепления сотрудничества и эффективной координации всей морской политики на различных уровнях принятия решений.

Комплексная морская политика расширит возможности Европы противостоять проблемам глобализации и состязательности, изменения климата, деградации морской среды, морской безопасности, энергетической безопасности и устойчивого развития. Она должна быть основана на превосходстве в морских исследованиях, технологии и инновациях; она будет закреплена в Лиссабонской программе в том, что касается вопросов занятости и развития, и в Гетеборгской программе - в том, что касается вопросов устойчивого развития.

Комплексная морская политика ЕС:

- Изменит порядок выработки политики и принятия решений. Выработка политики и принятие решений на всех организационных уровнях больше не отвечает предъявляемым к ним требованиям; необходимо правильно понимать и учитывать важность взаимодействия; разрабатывать общие методы; выявлять системные связи и применять их; избегать конфликтов или урегулировать их.

- Повлечет разработку и принятие программы работы. Деятельность в соответствии с политикой в различных секторах должна проводиться в последовательном политическом контексте; План действий сопровождающий данное Сообщение, дает ясное представление о разнообразии и масштабах предстоящей работы.

Особое значение имеют следующие проекты:

- Европейское пространство беспрепятственных морских перевозок,

- Европейская стратегия морских исследований,

- Национальная комплексная морская политика, разрабатываемая государствами-членами,

- Европейская система морского наблюдения

- Разработка государствами-членами плана действий по пространственному планированию на море,

- Стратегия смягчения последствий изменения климата в прибрежных районах,

- Сокращение выбросов СО и загрязнения с судов,

- Ликвидация пиратского рыбного промысла и тралового способа лова, разрушающего поверхность дна открытого моря,

- Европейская система приморских кластеров (групп связанных между собой отраслей),

- Пересмотр исключений из трудового законодательства ЕС для судоходной и рыбохозяйственной отраслей.

Данное Сообщение закладывает основы системы управления и межведомственных инструментов, необходимых для выработки Комплексной морской политика ЕС, и предусматривает основные направления деятельности Комиссии в течение срока действия этого мандата. Такая деятельность будет основываться на принципах дополнительности и состязательности, экосистемного подхода и участия заинтересованных сторон.

2. Контекст

Протяженность береговой линии Европы составляет 70000 километров; она простирается вдоль двух океанов и четырех морей: Атлантического и Северного Ледовитого океанов; Балтийского, Северного, Черного и Средиземного морей. На приморские регионы ЕС приходится около 40% его ВВП и населения.

Таким образом, благосостояние Европы неразрывно связано с морем. Судостроение и судоходство, порты и рыбный промысел остаются ключевыми видами морской деятельности, однако значительный доход приносят также запасы энергоносителей (включая нефть, газ, а также источники возобновляемой энергии), прибрежный и морской туризм. Морские порты и судоходство позволяют Европе извлекать выгоду из быстро растущей международной торговли и играть ведущую роль в мировой экономике, в то время как добыча полезных ископаемых, сельское хозяйство, морская биотехнология и новые подводные технологии открывают все более значительные экономические возможности. В равной мере значительными являются также рекреационные, эстетические и культурные виды использования моря и экосистемные услуги, связанные с таким использованием.

Обеспечение действительно устойчивого характера использования морской среды является предпосылкой конкурентоспособности этих отраслей. Растущая уязвимость прибрежных районов, увеличивающаяся перенаселенность прибрежных районов, ключевая роль океанов в формировании климата и постоянное ухудшение качества морской среды - все это вынуждает нас уделять больше внимания нашим океанам и морям.

Обеспечение устойчивого состояния океанов широко признается сегодня как главный глобальный вызов, тесно связанный с изменением климата.

Обостряющаяся конкуренция за морские пространства и совокупное воздействие деятельности человека на морские экосистемы делают фрагментарный процесс принятия решений в области морской деятельности неадекватным; требуется более согласованный и комплексный подход. Например, слишком долго политика в области морского транспорта, рыболовства, энергетики, контроля над морскими пространствами и их охрана, а также в области туризма, морской среды и морских исследований развились по различным направлениям, иногда приводя к неэффективности, непоследовательности и конфликтам различных видов пользования.

Исходя из изложенного, Комиссия выступает за выработку Комплексной морской политики, которая охватывала бы все аспекты наших отношений с океанами и морями. Такой новаторский и целостный подход приведет к созданию последовательной политики, которая обеспечит оптимальное, устойчивое развитие всех связанных с морем видов деятельности.

3. Структура управления и инструменты морской политики

Комплексная морская политика предполагает структуру управления, в которой применяется комплексный подход на каждом уровне, а также инструменты горизонтальной и сквозной политики. Для нее также потребуется прочная финансовая основа, учитывающая результаты подготовительной работы.

3.1. Применение интегрированного подхода к управлению морской деятельностью

В качестве одной из функций морской политики Комиссия определила анализ морской деятельности и относящейся к ней политики, координацию секторальных направлений политики, обеспечение учета взаимодействия между ними и управления путем создания инструментов сквозной политики. Комиссия приступила также к объединению усилий различных учреждений ЕС, выполняющих морские функции, в целях обеспечения их коллективного вклада в развитие морской политики.

Более совершенные принципы регулирования позволят сориентировать выработку Комиссией политики по решению проблем морской политики уже на первой стадии: идентификация основных инициатив морской направленности при ежегодном планировании и программировании используемых средств, консультации между представителями гражданского общества и заинтересованных сторон, оценки последствий принимаемых мер и межведомственные рабочие группы помогут Комиссии разработать и представить действительно комплексные предложения.

Другим учреждениям ЕС и заинтересованным сторонам предлагается рассмотреть вопрос о наилучшем систематизированном применению комплексного подхода к морской деятельности. Некоторые государства-члены приступили к созданию механизмов координации при выработке своей морской политики. Все заинтересованные стороны должны участвовать в процессе управления; им предлагается по-прежнему обращать внимание Комиссии на любой акт права ЕС, который, по их мнению, является контрпродуктивным с точки зрения достижения целей единой морской политики.

Комиссия будет:
     
     - предлагать государствам-членам разрабатывать национальную комплексную морскую политику, работая в тесном сотрудничестве с заинтересованными сторонами, в частности, с прибрежными регионами;
     
     - предлагать в 2008 году комплекс руководящих принципов для такой комплексной национальной морской политики и, начиная с 2009 года, будет ежегодно сообщать о деятельности ЕС и государств-членов в этом отношении;
     
     - создавать структуру консультаций заинтересованных сторон, способствующую дальнейшему развитию морской политики и позволяющую обмениваться передовым опытом.

3.2. Средства выработки единой политики

Для единой структуры управления морской деятельностью необходимы горизонтальные средства планирования, которые пронизывают политику в отношении связанных с морем отраслей и содействуют совместной выработке политики. Основное значение имеют следующие три средства: наблюдение за морской средой, имеющее существенное значение для безопасного использования морских пространств; морское пространственное планирование, которое является ключевым средством обоснованного принятия решений; а также всесторонний и доступный источник данных и информации.

3.2.1. Европейская система наблюдения за морской средой

Наблюдение за морской средой имеет чрезвычайно большое значение для безопасного использования моря и безопасности морских границ Европы. Усовершенствование и оптимизация деятельности по наблюдению за морской средой и взаимодействие на европейском уровне важны для Европы с точки зрения ответов на вызовы и угрозы, касающиеся безопасности судоходства, загрязнения моря, обеспечения выполнения законов и общей безопасности.

Деятельность по наблюдению за морской средой осуществляется государствами-членами, однако значительная часть наблюдаемых видов деятельности и угроз являются по своему характеру транснациональными. У большинства государств-членов наблюдение за деятельностью в области рыболовства, окружающей среды, охраны морских пространств или иммиграции относится к ведению нескольких различных служб, действующих независимо друг от друга. Это часто приводит к неоптимальному использованию ограниченных ресурсов.

Поэтому Комиссия выступает за необходимость усиления координации в сфере наблюдения за морской средой посредством более тесного сотрудничества береговых служб и других соответствующих организаций внутри каждого государства-члена, а также между такими государствами.

Постепенное создание единой системы отслеживания судов и электронных систем навигации для европейских прибрежных вод и открытого моря, включая мониторинг со спутников и дистанционную идентификацию и отслеживание местонахождения, также явилось бы неоценимым подспорьем для деятельности государственных служб.

Комиссия будет:
     
     - содействовать совершенствованию сотрудничества между береговыми службами и соответствующими организациями государств-членов;
     
     - предпринимать шаги к созданию более открытой для взаимодействия системы наблюдения с целью объединения существующих систем контроля и отслеживания, используемых для обеспечения безопасности мореплавания и охраны судов, защиты морской среды, контроля над ведением рыбного промысла, обеспечения неприкосновенности внешних границ и другой правоприменительной деятельностью.

3.2.2. Пространственное планирование на море и комплексное управление прибрежными зонами (КУПЗ)

Существующие системы планирования в основном имеют "сухопутную" направленность и зачастую не затрагивают вопрос о том, каким образом развитие прибрежных районов может сказаться на море и наоборот. Мы должны ответить на вызовы, которые возникают в результате конкурирующих видов использования моря, начиная с морского транспорта, рыболовства, аквакультуры, организации морского отдыха, морской энергетики и других форм использования ресурсов морского дна.

Поэтому пространственное планирование на море является фундаментальным инструментом устойчивого развития морских пространств и прибрежных районов и восстановления экологического здоровья омывающих Европу морей.

Согласно рекомендации ЕС, государства-члены начали использовать КУПЗ в целях регулирования пространственного развертывания экономической деятельности и создания пространственных систем планирования для европейских прибрежных вод. Оба этих инструмента способствуют выполнению обязательств, вытекающих из Тематической стратегии для охраны окружающей среды и наделяет операторов более совершенным прогнозом для целей планирования будущих инвестиций. Будет создана система обмена передовым опытом между органами власти, занимающимися вопросами пространственного планирования и КУПЗ.

________________

Рекомендация 2002/413/ЕС Европейского парламента и Совета от 30 мая 2002 года относительно реализации комплексного управления прибрежной зоной в Европе (2002/413/ ЕС Recommendation 2002/413/ЕС of the European Parliament and of the Council of 30 May 2002 concerning the implementation of Integrated Coastal Zone Management in Europe).

См. Проект директивы Европейского парламента и Совета о разработке основных направлений деятельности Сообщества в области политики по защите морской среды (Директива о морской стратегии) (Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a Framework for Community Action in the field of Marine Environmental Policy (Marine Strategy Directive) - COM (2005) 505).

Ответственность за принятие решений в этой области возложена на государства-члены. На европейском уровне необходима приверженность общим принципам и руководящим указаниям, направленным на содействие гибкой реализации данного процесса и обеспечение сохранения региональных морских экосистем, которые выходят за пределы национальных морских границ.

Комиссия будет:
     
     - разрабатывать в 2008 году программу действий, направленных на содействие развитию морского пространственного планирования государствами-членами.

3.2.3. Данные и информация

Наличие и свободный доступ к широкому кругу данных о природных условиях и деятельности человека в океанах и морях является основой для принятия стратегических решений в области морской политики. Учитывая обширный объем данных, собранных и хранящихся в Европе для различных целей, создание соответствующего банка морских данных и информационной инфраструктуры приобретает исключительно большое значение.

Эти данные должны быть систематизированы всесторонним и сравнимым образом и быть доступными в качестве средства более качественного управления, расширения сферы услуг, обеспечивающих получение прибыли и устойчивое развитие морской деятельности. Это - важный многоцелевой проект; он должен разрабатываться в соответствии с четким и последовательным планом в течение ряда лет.

Комиссия будет:

- предпринимать в 2008 году шаги в направлении создания Европейской системы морского наблюдения и сбора данных, и содействовать развитию многомерной картографии в водах государств-членов в целях улучшения доступа к высококачественным данным.

________________

     Основанной, в частности, на инициативе OMES (совместный проект Европейского Союза и Европейского Астрономического агентства по глобальному мониторингу в сфере окружающей среды и безопасности).