ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТАМОЖЕННЫЙ КОМИТЕТ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 20 августа 2002 года N 01-06/33610
Об анализе судебной практики
Управлением таможенных расследований и дознания (далее - УТРД) изучена практика применения судами общей юрисдикции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области таможенного дела (нарушений таможенных правил) на основании решений, вынесенных в июле 2002 года.
Анализ 178 представленных в УТРД решений показывает, что практика применения судами КоАП России в значительной степени неоднородна, изобилует ошибками в применении норм материального и процессуального права. Короткий срок применения КоАП России не позволяет делать выводы о каких-либо тенденциях, однако можно выделить некоторые общие проблемы.
Большинство из поступивших в Управление решений вынесено по делам, переданным таможенными органами на рассмотрение суда до 01.07.2002 для применения конфискации или взыскания стоимости товаров, при этом по многим из них на дату введения в действие КоАП России срок наложения наказания истек, что объясняет большое количество прекращенных дел из общего числа рассмотренных (71 из 178 решений).
При рассмотрении таких дел вопрос о квалификации деяний решается судами по-разному. Отдельные судьи в решениях сопоставляют нормы об ответственности, предусмотренные ТК России и КоАП России, и квалифицируют деяния по статье с более мягкой санкцией, которой в большинстве случаев является статья КоАП России. В ряде судебных решений деяния автоматически переквалифицируются по статье КоАП России со ссылкой только на сам факт введения в действие нового закона. При этом зачастую деяния квалифицируют по статье КоАП России, содержащей два состава, однако не указывается, какой частью статьи предусмотрена ответственность за деяние (например, по статье 16.2 КоАП России: постановление Октябрьского районного суда г.Иваново от 23.07.2002 в отношении Коскина В.И.; Автозаводского районного суда г.Нижний Новгород по делу 10408000-36/02; Кировского р-ного суда г.Ярославля от 04.07.2002 в отношении гр.Румянцева Н.А.).
Некоторыми судами вопрос о переквалификации не решается вообще, деяние квалифицируется по статьям ТК России и наказание, соответственно, назначается по данной статье без учета того, что санкция за аналогичные деяния в КоАП России в ряде случаев мягче (постановление Свердловского районного суда г.Перми от 01.07.2002 по делу N 10411000-245/2002 - по ч.1 статьи 279 ТК России, по делам N 10411000-177/2002 - по ч.1 ст.254 ТК России, 10411000-194/2002 - по ст.278 ТК России).
Существует также практика возвращения указанных дел о НТП на стадии подготовки к рассмотрению дела в таможню для приведения протокола о НТП и других материалов дела в соответствие с КоАП России (например, определение Железнодорожного р-ного суда г.Пензы от 18.07.2002 по делу N 10600-670/01).
Неодинаков подход судов и к исчислению сроков назначения наказания по указанной категории дел. В большинстве случаев с учетом истечения до 01.07.2002 срока наложения взыскания, предусмотренного ст.247 ТК России, дела прекращаются. Вместе с тем некоторые суды назначают наказание в виде конфискации со ссылкой на п.6 статьи 242 ТК России, хотя с момента совершения правонарушения истек годичный срок, предусмотренный статьей 4.5 КоАП России (постановление Поронайского городского суда Сахалинской области от 22.07.2002 в отношении ООО "Ютэк-Финери").
Возникают сложности у судов с отнесением правонарушений к длящимся, в связи с чем в отдельных случаях неверно исчисляется срок назначения наказания. Например, в решении судьи Автозаводского р-ного суда г.Нижнего Новгорода (кроме всего прочего оформленного не постановлением, а письмом) от 10.07.2002 по делу N 10408000-211/02 правонарушение, выражающееся в невывозе (неввозе) товара в установленный срок (ч.1 статьи 16.18 КоАП России), признано недлящимся; а постановлениями Перовского межмуниципального суда ВАО г.Москвы по делам N 05200-6016/2001, 05200-4879/2001, 05200-6820/2001 правонарушения, предусмотренные ч.1 ст.279 ТК России (недостоверное декларирование) и ч.2 статьи 16.17 КоАП России, признаны продолжаемыми правонарушениями. Поскольку в ряде случаев при решении вопроса о характере правонарушений суды ссылаются на заключение таможни, в настоящее время повышается важность правильного отнесения таможенным органом правонарушения к категории длящихся и отражения данного вопроса в сопроводительном письме в суд.
Во многих решениях установочная часть изложена формально и предельно кратко, так что невозможно установить конкретные обстоятельства дела (в чем именно выражалось правонарушение), нет и указаний, выяснялся ли судом вопрос о виновности лица и обстоятельствах, влияющих на степень ответственности, в связи с чем неясно, на каком основании суд принял конкретное решение (например, постановление Сергиево-Посадского городского суда московской области от 24.07.2002 по делу в отношении ООО "Трайдер").
В некоторых регионах при вынесении решений после 01.07.2002 по делам о НТП суды руководствуются не только КоАП России, но и ссылаются на утратившие силу статьи раздела Х ТК России (например, на ст.365 ТК России с решением "отказать в наложении санкций" (постановление Ново-Савиновского районного суда г.Казани от 15.07.2002 по делу N 90500-705/01).
Некоторые суды продолжают применять ч.1 ст.239 ТК России в отношении лиц, совершивших правонарушения до 01.07.2002 (постановление Заднепровского районного суда г.Смоленска от 10.07.2002 в отношении ООО "Сигма-Авто" по ст.16.1), а в отдельных случаях снижают размер наказания, исчисляемый исходя из стоимости товаров (со ссылкой на статью 4.2 КоАП России), без указания каких-либо иных оснований и без указания в решении стоимости товара (постановление Кировского районного суда г.Ярославля от 04.07.2002 в отношении гр.Румянцева Н.А.).
Необходимо отметить, что вопрос о виновности лиц, особенно юридических лиц, в постановлениях практически не отражается, а в отдельных случаях вина юридического лица определяется через вину должностного лица (например, постановление Ленинского р-ного суда г.Чебоксары Чувашской Республики от 25.07.2002 по делу N 10406000-78/2/02). В связи с этим в настоящее время сделать вывод о толковании судами понятия вины юридического лица и ее доказывания не представляется возможным.
Одним из наиболее проблемных вопросов, возникавших еще до вступления КоАП России в силу, является то, что в большинстве случаев прекращения дел о нарушении таможенных правил судом не решается вопрос о необходимости таможенного оформления товаров, которые выдаются владельцам. Лишь в отдельных решениях содержится указание, что прекращение дела не лишает таможню права предъявить требование о взыскании недоимки по таможенным платежам, подлежащим уплате в связи с ввозом товара (постановление Заднепровского районного суда г.Смоленска от 09.07.2002 по делу по ч.1 ст.254 в отношении Воронова А.Н.), в остальных же случаях суд обязывает таможенный орган передать товар и документы на него лицу без упоминания на необходимость проведения таможенного оформления и уплаты платежей (постановление Ленинского районного суда г.Костромы от 08.07.2002 в отношении гр.Пелер Х.Г. по ч.1 ст.254 ТК России).
После вступления в силу КоАП России продолжается практика неправомерного прекращения судами дел о нарушении таможенных правил в отношении юридических лиц в связи с тем, что по тому же факту в отношении физического лица - работника указанного юридического лица возбуждено уголовное дело. Такая практика противоречит принципу двусубъектности ответственности, ранее установленному ТК России, а в настоящее время - ч.3 ст.2.1 КоАП России, и вызвана неправильным толкованием и применением п.7 ст.24.5 КоАП России (например, постановление Засвияжского р-ного суда г.Ульяновска по делу в отношении ООО "Автоконтинент" по ст.278 ТК России).
Очень острым для таможенных органов может стать новый вопрос - о возвращении судом протоколов об административных правонарушениях для устранения недостатков по причине составления протокола в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, в тех случаях, когда присутствие этого лица невозможно по объективным причинам (оно находится за пределами территории Российской Федерации). Первое подобное решение было принято в Дальневосточном регионе (Гродековская таможня).
Наряду с вышеперечисленным выявлены следующие случаи принятия судами неправомерных решений:
- вынесено после 01.07.2002 решение о назначении наказания в отношении неустановленного лица, с которого, кроме того, взысканы издержки - расходы по экспертизе (постановление Свердловского районного суда г.Перми от 01.07.2002 по делу N 10411000-245/2002), а также решение о назначении наказания в виде взыскания стоимости товара (постановления того же суда по делам N 10411000-245/2002, 10411000-177/2002, 10411000-194/2002);
- в нарушение ст.24.7 КоАП России издержки по делу возлагаются на физическое лицо (постановление Свердловского районного суда г.Перми от 01.07.2002 по делу N 10411000-177/2002, постановление Кировского р-ного суда г.Хабаровска от 19.07.2002 по делу N 10703000-355/02 по ч.1 статьи 279 ТК России - со ссылкой на ст.355 ТК России);
- при перемещении товара и транспортного средства помимо таможенного контроля транспортное средство, также являющееся предметом правонарушения, таковым не признается, а признается орудием совершения правонарушения, в связи с чем штраф исчисляется неверно, исходя только из стоимости товара. Кроме того, само орудие не конфисковано, хотя санкцией статьи 16.1 КоАП России предусмотрена обязательная конфискация орудий (постановление Щебекинского р-ного суда Белгородской области от 23.07.2002 в отношении гр.Широкорад Н.И.).
Таким образом, анализ судебной практики свидетельствует о настоятельной необходимости активного участия таможенных органов в правовом сопровождении направляемых в суд дел об административных правонарушениях.
В связи с изложенным начальникам региональных таможенных управлений, начальникам таможен:
- организовать совместные обсуждения с городскими (областными) и районными судами практики привлечения лиц к административной ответственности за нарушения таможенных правил;
- обеспечить участие представителей таможенных органов в рассмотрении дел об административных правонарушениях (нарушениях таможенных правил) в судах;
- постоянно проводить анализ судебной практики в регионе деятельности и доводить его результаты до председателей судов субъектов федерации и прокуроров субъектов федерации;
- принимать меры по принесению протестов на все решения судов, которые не соответствуют положениям КоАП России и материалам дела;
- информировать УТРД о всех вопросах, требующих реагирования со стороны ГТК России.
Одновременно направляем вам перечень некоторых проблемных вопросов, связанных с применением КоАП России и выявленных ГТК России, для возможного использования в работе.
Статс-секретарь -
заместитель председателя Комитета
генерал-полковник таможенной службы
Ю.Ф.Азаров
Приложение
к письму ГТК России
от 20.08.2002 N 01-06/33610
1. В каких случаях допустимо издание федеральным органом исполнительной власти нормативно-правовых актов, разъясняющих применение норм КоАП России, регулирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях.
Издание федеральным органом исполнительной власти нормативных правовых актов, разъясняющих применение норм КоАП России, регулирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях, возможно, во-первых, в случаях, прямо предусмотренных законом, например, ч.2. ст.27.3, ч.4 ст.28.3 КоАП России.
Кроме того, в случае, когда КоАП России устанавливает общие правила ведения производства, осуществления отдельных процессуальных действий, но не определяет конкретный механизм реализации таких правил, возможно издание нормативного акта федерального органа исполнительной власти, устанавливающего конкретный механизм выполнения предписаний закона должностными лицами данного органа.
Например, ч.5 ст.28.7 КоАП России устанавливает срок проведения административного расследования, возможность продления этого срока по делам о нарушении таможенных правил и должностных лиц, уполномоченных продлевать указанные сроки. Однако конкретный механизм продления таких сроков, определенные должностные лица в системе таможенных органов, уполномоченные продлевать сроки, законом не установлены. В целях обеспечения единообразного подхода к применению норм КоАП России должностными лицами таможенных органов, соблюдения прав лиц, привлекаемых к ответственности, во избежание необоснованного продления сроков производства, указанные вопросы требуют дополнительного урегулирования нормативными правовыми актами ГТК России.
2. Каковы критерии определения закона в качестве смягчающего ответственность в случае установления законами (например, ТК России и КоАП России) за тождественные правонарушения разных по своему характеру видов взысканий либо разных способов исчисления размера взыскания одного вида.
С учетом положения части 2 статьи 1.7 КоАП России при определении, какой закон смягчает ответственность, должно приниматься во внимание не возможное уменьшение или увеличение размера наказания для конкретного лица, а смягчение или отягчение установленной законом административной ответственности за правонарушение, т.е. сравнению подлежат санкции самих статей ТК России и КоАП России, характеризующие подход законодателя к установлению ответственности в целом.
Анализ норм об ответственности за нарушения таможенных правил, предусмотренных ТК России и КоАП России, позволяет выделить основные варианты соотношения установленных в них санкций и с учетом этого предложить следующие критерии определения подлежащего применению закона.
1. Если и в статье ТК России, и в статье КоАП России установлено только основное взыскание (наказание) в виде штрафа, исчисляемого одинаково, то:
а) при равных верхних пределах подлежит применению статья, устанавливающая наименьший нижний предел;
б) при равных нижних пределах подлежит применению статья, устанавливающая наименьший верхний предел;
в) при разных нижних и верхних пределах:
- если и верхний, и нижний пределы санкции, установленной одной статьей, превышают пределы, предусмотренные другой статьей, то применяется последняя статья;
- если нижний предел санкции одной статьи меньше, а верхний предел больше, чем пределы санкции другой статьи, то применяется статья, устанавливающая наименьший нижний предел, но штраф налагается в пределах санкции статьи с наименьшим верхним пределом. Например, ТК России предусматривает санкцию от 2 до 10 МРОТ, а КоАП России - от 3 до 5 МРОТ. В этом случае применению подлежит статья ТК России, но взыскание может налагаться в размере не более 5 МРОТ.
2. Если одной статьей установлен штраф в процентах от стоимости непосредственного объекта (предмета) правонарушения (либо возможность выбора между штрафом в процентах от стоимости и штрафом в МРОТ) или в процентах от суммы неуплаченных таможенных платежей, а другой - штраф, исчисляемый в МРОТ, независимо от того, предусмотрено ли статьями дополнительное взыскание (наказание) в виде конфискации или взыскания стоимости товаров (транспортных средств), то применяется последняя статья.
Если статьей ТК России установлена возможность выбора между штрафом в процентах от стоимости непосредственного объекта правонарушения и штрафом в МРОТ, а статьей КоАП России - штраф в процентах от стоимости предмета правонарушения, то применяется статья ТК России.
Предлагаемый подход обусловлен в первую очередь общей позицией законодателя, устанавливающего в КоАП России возможность наложения наказания в виде штрафа, исчисляемого в процентах от стоимости предмета правонарушения или от суммы неуплаченных таможенных платежей, только за правонарушения наибольшей степени общественной опасности, одновременно предусматривая для менее тяжких правонарушений санкцию со строго фиксированными пределами, не ставя размер наказания в зависимость от стоимости предмета правонарушения (или от размера неуплаченных платежей).
3. Если одна статья предусматривает помимо штрафа возможность наложения предупреждения, а другая нет, то:
а) при равных размерах штрафа применяется статья, предусматривающая возможность наложения предупреждения;
б) при разных размерах штрафа применяется статья, предусматривающая предупреждение, но штраф налагается в пределах санкции статьи с наименьшим верхним пределом.
4. Если обе сопоставляемые статьи предусматривают помимо штрафа возможность наложения предупреждения, то определение смягчающей ответственность статьи производится на основании критериев, приведенных в пункте 1.
5. Если санкциями статей предусмотрена возможность наложения дополнительного взыскания (наказания) в виде конфискации или взыскания стоимости товаров, следует исходить из соотношения минимально и максимально возможного размера взыскания (наказания) по каждой статье, руководствуясь при сравнении критериями, приведенными в пункте 1. При этом для определения минимального и максимального пределов санкции дополнительного взыскания (наказания) следует условно рассматривать как дополнительные 100% стоимости непосредственного объекта (предмета) правонарушения.
Например, при сравнении санкций статьи 278 ТК России (штраф 100-300% с обязательной конфискацией или взысканием стоимости) и статьи 16.1 КоАП России (штраф 50-300% с конфискацией или без или только конфискация) предложенная схема показывает, что по статье 278 ТК России условно могло налагаться взыскание от 200% (100% штраф + 100% обязательная конфискация) до 400% (300% штраф + 100% конфискация) стоимости непосредственного объекта правонарушения, а по статье 16.1 КоАП России - от 50% до 400% (300% штраф + 100% конфискация) стоимости предмета правонарушения. Таким образом, учитывая подход, изложенный в пункте 1, статья 16.1 КоАП России смягчает ответственность.
6. Если санкция статьи ТК России предусматривает возможность наложения дополнительного взыскания в виде отзыва лицензии или квалификационного аттестата, то применяется статья КоАП России, не предусматривающая такого дополнительного наказания.
Исключение отзыва лицензии или квалификационного аттестата из перечня видов административных наказаний должно рассматриваться как обстоятельство, во всяком случае улучшающее положение лица, привлекаемого к ответственности, поскольку с учетом специфики данного вида взыскания лицо на определенный период времени лишалось возможности осуществлять определенную деятельность в таможенной сфере (а, например, юридическое лицо зачастую создается именно для целей осуществления этой деятельности).
3. Понятие длящихся административных правонарушений и критерии отнесения к ним правонарушений, предусмотренных КоАП России.
Полагаем, что деление правонарушений на длящиеся и недлящиеся обусловлено в первую очередь продолжительностью совершаемого противоправного деяния во времени с обязательным учетом его характера и обстоятельств совершения.
Длящееся правонарушение совершается непрерывно в течение более или менее продолжительного периода времени. Оно начинается с момента совершения противоправного действия или бездействия, сопряжено с длительным невыполнением лицом возложенной на него обязанности и может быть прекращено вследствие:
- действий самого лица, направленных к прекращению правонарушения (исполнение возложенной на него обязанности, явка в государственный орган с заявлением о совершенном правонарушении);
