Международное сотрудничество в области уголовно-правовой политики и пенитенциарных проблем давно и успешно развивается. В рамках Совета Европы основными органами, непосредственно занимающимися этими вопросами, являются Европейский комитет по проблемам преступности (CDPS) и Комитет по сотрудничеству в области пенитенциарных проблем (PC-R-CP). В соответствии со статусом Совета Европы и под эгидой Комитета министров вышеназванные комитеты служат форумом для международного сотрудничества в Европе и предоставляют необходимые знания, опыт и средства.
До последнего времени основным формальным и нравственным ориентиром для администраций мест лишения свободы служили Европейские минимальные стандартные правила обращения с заключенными и Европейская конвенция по правам человека. Новые Европейские пенитенциарные правила были приняты для того, чтобы утвердить современное и прогрессивное понимание в целях более эффективного управления пенитенциарными учреждениями и исправительного воздействия на заключенных в обозримом будущем.
Статус и значение правил
Несмотря на то, что настоящие правила не имеют обязательной юридической силы в рамках международного права, они получили широкое международное признание как фактический кодекс практической деятельности по управлению пенитенциарными учреждениями, содержанию и исправлению заключенных. Более того, хотя эти правила и имеют различный юридический статус в разных странах, они оказывают, в той или иной форме, безусловное влияние на принципы и нормы морального и практического порядка, которые лежат в основе деятельности пенитенциарных администраций. На протяжении всего срока, теперь уже более полувека, в течение которого правила действовали как международные, они, прямо или косвенно, способствовали установлению более высоких стандартов и созданию условий, минимально необходимых для соответствия требованиям гуманности и приличия в пенитенциарных учреждениях. Формально правила имеют статус рекомендаций для администраций мест лишения свободы, но тем не менее они накладывают моральные и политические обязательства на те государства - члены Совета Европы, которые их приняли.
Одна из основных идей правил в новой редакции - подчеркнуть, что их выполнение является обязанностью пенитенциарных администраций, а также усилить их влияние и авторитет, чему должны служить инспекции на национальном уровне и консультативные механизмы Совета Европы.
Современные подходы к пенитенциарным проблемам
Растущая озабоченность социальными и нравственными проблемами, связанными с поддержанием общественного порядка, общечеловеческими ценностями, а также интересами общества и правами отдельной личности, часто вступающими в противоречие, привела к переоценке роли, которую играет в обществе содержание под стражей. Это касается как самой концепции, в соответствии с которой лишение свободы считается средством социального сдерживания, так и функций, выполняемых пенитенциарными учреждениями, рассматриваемыми в ряду любых других общественных структур. Основная перемена в подходе к исправительным мерам воздействия заключается в отходе от применения режимов, направленных на изменение поведения и взглядов заключенных и в переходе к использованию моделей, основанных на стимулировании развития социальных навыков и внутренних ресурсов личности, которые помогут заключенным включиться в жизнь общества после освобождения. В целом, с учетом, однако, характера и тяжести преступления, наблюдается все усиливающаяся тенденция к использованию мер наказания, не связанных с лишением свободы, а также к применению более коротких сроков заключения. Именно это в значительной степени способствовало сдерживанию роста числа лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Однако тюрьмы так и остаются переполненными вследствие роста преступности в обществе и, в особенности, тяжких преступлений с одной стороны, а с другой - усиления соответствующих мер, предпринимаемых правоохранительными органами в связи с обеспокоенностью общественности. А это в свою очередь создает множество проблем, связанных с управлением крупными уголовно-исполнительными системами, и поэтому на повестку дня ставятся такие вопросы, как эффективность управления местами лишения свободы и содержания на заключенных; улучшения физического и нравственного здоровья заключенных и, наконец, надлежащая поддержка и содействие работникам пенитенциарных учреждений в их профессиональных и личных устремлениях.
На уровне пенитенциарной администрации последние десятилетия были отмечены развитием двух параллельных процессов - либерализацией и усложнением условий содержания и исправительного воздействия на заключенных, а также возрастанием трудностей оперативного управления. Этому способствовали как изменения в самом составе заключенных, так и повышение интереса к пенитенциарным проблемам со стороны общественности и ученых. Совет Европы прилагает большие усилия и предоставляет значительные ресурсы для изучения этих проблем и осуществления необходимого руководства в форме резолюций и рекомендаций, которые перечислены в Главе 3 настоящего издания для того, чтобы еще раз подчеркнуть важность их отражения в национальных законодательствах.
Европейские пенитенциарные правила (1987)
В новой редакции Европейских пенитенциарных правил (Рекомендация N R (87)3) изменены приоритеты и акценты, что ни в коей мере не преуменьшает значимость традиционных ценностей, лежащих в основе этих правил, но отражает глубокие изменения, происшедшие в настроениях людей и практике пенитенциарных учреждений, которые были отмечены во Вступлении к настоящей главе.
Приоритетное значение в рассматриваемых правилах придается шести главным принципам, на которых покоятся идеология и моральный кодекс, лежащие в основе правил. Эти основополагающие принципы воплощают в себе понятия гуманности, уважения человеческого достоинства, социальной ориентированности и эффективности управления, являющиеся предопределяющими для четкого и эффективного функционирования современных пенитенциарных систем. Они придают этим системам все необходимые атрибуты этической социальной организации, играющие важную роль для обеспечения адекватного содержания заключенных, поддержания статуса персонала и оправдания ожиданий цивилизованного общества в современных условиях.
В новых правилах большое внимание уделяется ресоциализации возвращению заключенных к нормальной жизни в обществе после освобождения, как это предусмотрено Правилом 3, и индивидуализации исправительного воздействия и, соответственно, дифференциации режимов, способствующих этому. Также признается важность улучшения управления, которое, с учетом существующей и предполагаемой в будущем ограниченности ресурсов, является решающим фактором поддержания и повышения эффективности и высокого уровня деятельности администрации, а также оптимального использования преимуществ, предоставляемых большим разнообразием и возможностями современных пенитенциарных режимов. Главными элементами любого хорошо разработанного и эффективного режима содержания являются труд, общеобразовательное и социальное обучение и занятия физкультурой. В правилах также подчеркивается необходимость продолжать обучение, начатое в рамках этих режимов, на базе общественных организаций после освобождения заключенных в целях их ресоциализации. Для придания большей действенности и безотлагательности этим компонентам модели исправительного воздействия, развиваемой новыми правилами, им даются более четкие и развернутые определения. То же относится к роли и статусу персонала, что является не менее важным для надлежащего управления местами лишения свободы и для соответствия высоким профессиональным требованиям, предъявляемым в рамках режимов, нацеленных на последующее включение заключенных в жизнь общества. В целом задачей является повышение существующих требований, предъявляемых к функционированию пенитенциарных учреждений, дальнейшее улучшение условий содержания заключенных, повышение качества управления местами лишения свободы и исправительного воздействия, оказываемого в них на заключенных.
С технической точки зрения настоящие правила представлены и изложены таким образом, чтобы облегчить ссылки, применение на практике и использование этих правил в процессе обучения персонала. Это достигается благодаря упорядоченной логической структуре правил, которая направлена на то, чтобы более четко и ясно обозначить их цель. Соответственно, основополагающие и непреложные принципы общего характера предваряют разделы, посвященные управлению пенитенциарными системами, персоналу, целям содержания и режимов, а за этим следуют дополнительные правила, касающиеся содержания специальных категорий заключенных и их потребностей.
Предполагается, естественно, что, как и в случае многих уже существующих стандартов, воплощенных в правилах, руководство пенитенциарных учреждений будет осуществлять свою деятельность и предоставлять ресурсы на более высоком уровне, чем предусмотрено правилами. Более того, ожидается, что в тех случаях, когда не выполняются требования, содержащиеся в правилах, будут предприняты все усилия для разрешения проблем, мешающих удовлетворительному функционированию этих правил. Если же с трудностями не удается справиться, пенитенциарные администрации могут обратиться в органы Совета Европы за советом и поддержкой. Настоящая пояснительная записка должна стать практическим рабочим документом, сопровождающим чтение правил, с тем чтобы обеспечить более глубокую интерпретацию правил, чем та, которая достигается при одном лишь прочтении правил в том виде, в каком они сформулированы. Пояснительная записка должна также способствовать лучшему пониманию правил, усилению их влияния и расширению их внедрения, чтобы стимулировать дальнейшее усовершенствование исправительного воздействия на заключенных и управления местами лишения свободы. Кроме того, настоящая пояснительная записка может оказаться полезной для тех руководителей, которые хотели бы установить свои стандарты с учетом местной специфики, но такие, которые бы признавались на международном уровне. Поэтому каждый раздел правил предваряется кратким комментарием общефилософского характера, а комментарий более конкретного и практического характера сопровождает каждое отдельное правило, предоставляя соответствующие полезные пояснения.
Переоценка, происшедшая в области уголовно-правовой теории и практики, а также управления пенитенциарными учреждениями, о которой говорилось в начале настоящего Вступления, оказалась наиболее плодотворной в тех случаях, когда она основывалась на общечеловеческих ценностях и социальных критериях. Во главу угла также ставились проблемы эффективности самих пенитенциарных служб и проблема заключения под стражу с точки зрения выполнения реабилитационной функции. Этот подход, однако, привел к некоторым нежелательным последствиям, так как трудно оценивать такие проблемы подобными мерками, признавая при этом сложность самой проблемы, осознавая должным образом всю меру ответственности перед обществом и избегая возможные нежелательные последствия для политики и персонала пенитенциарных учреждений. В связи с этим новые правила являются еще одним подтверждением приверженности Совета Европы традиционным ценностям, основанным на гуманности, а также позитивной исправительно-воспитательной роли пенитенциарных служб, деятельность которых, по мере возможности, имеет своей целью возвращение заключенных к жизни в обществе. Было бы более правильным оценивать все эти функции с точки зрения нравственных норм и стандартов и качества деятельности, а не опираясь на объективные данные, дающие достаточно упрощенную оценку эффективности или неэффективности. Правила же предоставляют для этого необходимую основу и стандарты. Соответственно, благодаря тому, что они подчеркивают важность человеческого измерения, правила обеспечивают улучшение общего руководства, четкость постановки задач, надежность инспекций и международного сотрудничества, а также являются инструментом для совершенствования управления пенитенциарными учреждениями и исправительного воздействия на заключенных и стимулом для дальнейшего прогресса в этой области в Европе.
Комментарий
Преамбула
Основные положения преамбулы новых Европейских пенитенциарных правил уже упоминались в общем контексте введения к настоящему пояснительному меморандуму. Их краткое и более точное изложение дается в преамбуле нового варианта Правил, чтобы теснее увязать сами правила с важнейшими задачами и принципами пересмотра текста Европейских правил.
Цели настоящих правил, таким образом, четко очерчены и включают в себя удовлетворение потребностей и реализацию устремлений администраций и работников пенитенциарных учреждений и заключенных благодаря утверждению разумного и понятного подхода к проблемам управления и исправительного воздействия, являющегося позитивным, реалистичным и современным. Правила были усилены не только с точки зрения необходимости соблюдения установленных и все повышающихся требований, но и благодаря введению в них дополнительных положений, придающих правилам больший вес и стимулирующих проведение систематических проверок условий и практики содержания в местах лишения свободы, используя правила в качестве основных критериев для вынесения соответствующих оценок. Вполне естественно, что в разных странах более точные формулировки этих критериев будут в какой-то мере отличаться друг от друга в соответствии с климатическими и другими местными особенностями и установившимися правилами и обычаями. Поэтому нецелесообразно и даже неуместно пытаться точно и более подробно определять эти стандарты в международном документе. Однако соответствующие уточнения в отношении физических условий содержания, принятые на национальном уровне в соответствии с требованиями правил, только способствовали бы эффективному управлению пенитенциарными учреждениями, прогрессивному развитию пенитенциарных систем, а также проведению инспекционных проверок. На практике европейские пенитенциарные администрации обычно устанавливают требования, значительно превышающие минимальные стандарты, содержащиеся в правилах, и новые установки или требования ни в коем случае не должны быть ниже их. Предполагается, что в тех случаях, когда существующие условия не соответствуют уровню, предусмотренному принятыми требованиями, и политика, и практика должны быть направлены на исправление сложившегося положения.
Указание в преамбуле на возможности Совета Европы по предоставлению рекомендаций и поддержки пенитенциарным администрациям по преодолению трудностей, возникающих в связи с выполнением требований, содержащихся в Правилах, и разрешению проблем практического порядка, имеет своей целью поощрение сотрудничества между европейскими пенитенциарными системами в рамках деятельности Совета Европы: Программы, принятые Европейским комитетом по проблемам преступности, предоставляют поле для деятельности по изучению широкого круга проблем общего характера и наиболее плодотворных подходов к проблемам дальнейшего развития. Комитет по сотрудничеству в области пенитенциарных проблем облечен полномочиями, которые позволяют ему более тесно сотрудничать с пенитенциарными администрациями, которые хотели бы воспользоваться его услугами и получить соответствующие рекомендации более конкретного характера. Обмен информацией по вопросам исполнения уголовного наказания, осуществляемый Директоратом по правовым проблемам, предоставляет возможность быстро разрешать конкретные вопросы в тех случаях, когда пенитенциарные администрации хотели бы воспользоваться опытом других европейских пенитенциарных систем по разрешению аналогичных проблем или актуальных проблем, представляющих особый интерес. Такое сотрудничество может оказаться особенно полезным для более глубокого понимания Европейских пенитенциарных правил персоналом пенитенциарных учреждений и общественностью и будет способствовать более эффективному применению этих правил на практике.
Рассматривая возможность применения настоящих правил при выработке политики, практической реализации, обучении или проведении инспекционных проверок, необходимо всегда помнить о четырех основных целях, изложенных в начале преамбулы.