ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 10 июля 1998 года N 762


О мерах по стабилизации социально-экономического
положения в стране

____________________________________________________________________
Утратило силу на основании
постановления Правительства Российской Федерации
от 20 декабря 1998 года N 1529
____________________________________________________________________

В целях стабилизации социально-экономического положения в стране и создания условий для достижения устойчивого экономического роста Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемые Программу Правительства Российской Федерации по стабилизации экономики и финансов и План стабилизационных мер Правительства Российской Федерации (далее именуется - План).

2. Возложить на руководителей федеральных органов исполнительной власти персональную ответственность за выполнение Плана.

3. Федеральным органам исполнительной власти проанализировать ход выполнения Плана и до 10 октября 1998 г. представить в Министерство экономики Российской Федерации соответствующую информацию.

Министерству экономики Российской Федерации до 15 октября 1998 г. представить в Правительство Российской Федерации доклад о результатах выполнения Плана с соответствующими предложениями.

4. Признать утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 1998 г. N 496 "Об утверждении Плана первоочередных мер Правительства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 22, ст. 2456).

ПРОГРАММА
Правительства Российской Федерации
по стабилизации экономики и финансов

ОГЛАВЛЕНИЕ

1. Оценка ситуации

2. Причины и последствия обострения кризиса

3. Действия Правительства

4. Задачи Программы

5. Меры по преодолению бюджетного кризиса

        5.1. Мобилизация доходов

       5.2. Сокращение государственных расходов

5.3. Упорядочение межбюджетных отношений

5.4. Управление государственным долгом

   6. Меры по поддержке производства

        6.1. Промышленная политика

        6.2. Снижение цен и тарифов в отраслях естественных

              монополий

        6.3. Реструктуризация задолженности предприятий

        6.4. Структурные реформы

7. Социальная политика

       7.1. Погашение задолженности по заработной плате

       7.2. Приведение  обязательств  государства   в   социальной

              сфере   с   реальными  бюджетными  возможностями  для

              обеспечения минимальных социальных гарантий

       7.3. Стабилизация  финансового  положения Пенсионного фонда

              Российской Федерации

       7.4. Справедливое  распределение    доходов   и   налоговой

              нагрузки

1. Оценка ситуации

С ноября 1997 г. российская экономика вошла в полосу острого и затяжного кризиса на финансовых рынках, который стал тяжелым испытанием для наших денежной системы.

До ноября прошлого года в экономике отмечались определенные позитивные тенденции - снижение инфляции (до 11 процентов в год), прекращение спада и небольшой рост производства. При этом происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальный сектор экономики (на 38 процентов за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились в течение ноября 1997 г. примерно с 70 до 30 процентов. Эти факты свидетельствуют о начале интенсивного процесса монетизации экономики. Существенно выросли иностранные инвестиции, в том числе прямые составили 5,3 млрд долларов, в два раза больше, чем в 1996 году, и портфельные (в государственные ценные бумаги и акции российских предприятий) до 20 млрд. долларов США.

Правда, эти позитивные тенденции развивались на фоне ряда застарелых болезней нашей экономики, прежде всего бюджетного кризиса, связанного с плохим сбором налогов, высокими обязательствами государства по расходам и неэффективной системой контроля за использованием государственных средств и, как следствие, значительным дефицитом федерального бюджета. Покрывать его приходилось за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов). За 1997 год эти расходы значительно выросли, составив 28 процентов всех расходов бюджета против 16 процентов год назад. Отношение государственного долга к валовому внутреннему продукту (далее именуется - ВВП) для России не столь велико (50 процентов, это меньше, чем у многих стран), но структура долга, особенно внутреннего, неблагоприятна в силу преобладания коротких и дорогих долгов по государственным краткосрочным обязательствам (далее именуются - ГКО). Отсюда и быстрый рост процентных расходов.

В основном поэтому в ноябре российская экономика оказалась весьма чувствительна к волне мирового финансового кризиса, пришедшего из Азии, к ухудшению конъюнктуры на мировом рынке энергоносителей.

Следует отметить, что и в первые 5 месяцев 1998 г. по основным объективным показателям в российской экономике дела в целом идут не хуже, чем в прошлом году. Рост потребительских цен с начала года составил 4 процента, что в 1,5 раза ниже темпа инфляции за тот же период прошлого года. Объем ВВП и производства промышленной продукции практически стабильны. Стабильны также показатели, характеризующие уровень жизни населения.

Однако на финансовых рынках ситуация развивалась драматически. С ноября прошлого года трижды (ноябрь, январь, май) наблюдались резкие падения котировок российских государственных и корпоративных ценных бумаг, доходность ГКО выросла с 19-22 процентов в ноябре 1997 г. до 60-70 процентов в мае-июне 1998 г.

Резко обострилось положение с федеральным бюджетом. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (3,6 процента ВВП за 5 месяцев 1998 г. против 6,7 процента в 1997 году, по международному определению) и превышение доходов над расходами без процентных расходов (на 17,4 млрд. руб. за 5 месяцев 1998 г.), все больше средств пришлось использовать на погашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать их по чрезмерно высоким ставкам доходности. С апреля текущего года снова стал ухудшаться сбор налогов и, соответственно, финансирование бюджетных назначений по непроцентным расходам. Вновь стала расти задолженность по заработной плате бюджетников и по пенсиям.

В этих условиях вновь подскочили процентные ставки по ссудам для реального сектора экономики, сократились кредитные вложения. Позитивные тенденции оказались сломлены. Страна оказалась перед опасностью нового обострения кризиса.

2. Причины и последствия обострения кризиса

Если не говорить об известных причинах конъюнктурного характера - азиатский кризис, снижение мировых цен на нефть, смена правительства, то следует отметить, что основы нынешнего обострения кризиса были заложены еще в 1995 году, когда после прекращения эмиссионного финансирования бюджетного дефицита мы не решились пойти на кардинальные меры по оздоровлению бюджета. Вместо систематической работы по улучшению сбора налогов и сокращению государственных расходов был допущен значительный рост государственного долга вкупе с наращиванием взаимозачетов, налоговых освобождений и других денежных суррогатов. Стратегические цели были потеснены текущими задачами.

Только в 1998 году зачеты были запрещены Указом Президента Российской Федерации от 7 ноября 1997 г. N 1173, и это дополнительно усложняет финансовые проблемы текущего года.

В конце 1996 года на рынок государственных ценных бумаг были допущены нерезиденты, и к началу 1998 года их доля на рынке выросла до 30 процентов. Это был главный фактор, благодаря которому в течение прошлого года удалось значительно снизить доходность ГКО и процентные ставки в экономике.

Однако когда ситуация на мировых финансовых рынках стала ухудшаться, привлеченные в Россию "горячие деньги" стали серьезным дестабилизирующим фактором. На фоне проблем с налогами и бюджетом, с ростом процентных расходов возник кризис доверия - доверия прежде всего к российским государственным институтам, включая исполнительную и законодательную власть, власти субъектов Российской Федерации, доверия к их способности совместно действовать в целях преодоления нынешних трудностей.

Кризис доверия по сути является ядром нынешнего финансового кризиса.

Главные негативные его последствия связаны с ростом процентных расходов, доля которых в федеральном бюджете в 1999 году может превысить 35 процентов.

Уже во второй половине текущего года придет пора рассчитываться по выпускам ГКО с высокой доходностью, размещенным в периоды обострения кризиса на финансовых рынках. В 1999 году на это наложится пик процентных расходов по внешним заимствованиям прошлых лет.

Налицо угроза опасного долгового кризиса, который может перерасти в новую волну углубления общего кризиса российской экономики, переживающей трудный переходный период. Правительство Российской Федерации осознает и масштаб угрозы, и всю меру ответственности за то, чтобы были предприняты адекватные меры, способные эту угрозу отвести.

3. Действия Правительства Российской Федерации

Фактически с первых дней своей деятельности Правительство Российской Федерации вынуждено было действовать в условиях обострившегося кризиса и предпринимать экстренные меры в сочетании с проработкой программы преодоления его последствий.

В короткие сроки был принят план первоочередных мер, значительная часть которых уже выполнена.

Приняты и осуществляются важные решения по мобилизации доходов, контролю за государственными расходами и их экономии. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. N 554 и постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 1998 г. N 438 подлежат отмене или приостановлению все нормативные правовые акты, если финансирование их выполнения не предусмотрено в федеральном бюджете на 1998 год.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год" предусмотрена отмена льгот по уплате дивидендов в акционерных обществах с государственным участием.

До бюджетополучателей доведены лимиты бюджетных обязательств.

Осуществляется переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.

Приняты постановления Правительства Российской Федерации о реструктуризации задолженности предприятий перед федеральным бюджетом, об обращении взысканий на дебиторскую задолженность предприятий, об ускоренной процедуре банкротства, о пересчете пеней по задолженности перед федеральным бюджетом. Эти решения направлены, с одной стороны, на укрепление налоговой и финансовой дисциплины, а с другой - на облегчение долгового бремени предприятий.

При обострении кризиса на финансовых рынках в мае текущего года Правительство Российской Федерации совместно с Банком России приняло меры, которые позволили обеспечить стабильность национальной валюты и сохранить валютные резервы, хотя и ценой роста доходности ГКО. После этого основные угрозы кризиса были купированы, хотя обстановка продолжает оставаться напряженной.

Правительство Российской Федерации заявляет, что и впредь обеспечение стабильности национальной валюты, сохранение объявленной совместно с Банком России валютной политики остаются в числе его приоритетных задач.

Это только немногие наиболее важные действия, которые осуществлены менее чем за 2 месяца работы Правительства Российской Федерации с целью преодоления кризиса доверия и улучшения финансового положения страны. Результатов еще ждать рано, однако очевидно, что только решительная налоговая и бюджетная политика наряду с энергичными мерами по оживлению экономики и укреплению социально-политической стабильности может повысить доверие инвесторов, успокоить рынки, привести к снижению доходности ГКО и процентных ставок, что позволит преодолеть нынешний финансовый кризис.

На это нацелены планируемые Правительством Российской Федерации меры.

4. Задачи программы

Настоящая программа не заменяет ни ранее принятой среднесрочной программы "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах", ни трехлетнего финансового плана, хотя нынешнее обострение кризиса потребует внесения в них существенных корректив.

Главные задачи программы:

остановить развитие кризисных явлений на финансовых рынках;

преодолеть кризис доверия граждан России и инвесторов к государственным институтам страны.

Решение указанных задач должно обеспечить снижение процентных ставок до 20-25 процентов годовых, доступность кредита для российских предприятий.

Результатом будет возобновление экономического роста и, следовательно, повышение уровня жизни населения.

Чтобы добиться этого, Правительство считает необходимыми решительные действия по следующим основным направлениям:

разрешение бюджетного кризиса: постепенное сокращение бюджетного дефицита, обеспечение превышения доходов над расходами (без процентных расходов). Основные характеристики федерального бюджета на 1999 год одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 7 мая 1998 г., предусматривается превышение доходов над расходами без процентных расходов в размере 0,67 процентов к ВВП. Это позволит соответственно сократить государственный долг и расходы по его обслуживанию, снизить доходность ГКО как главную предпосылку снижения процентных ставок;

создание условий для оживления производства, преодоления неплатежей, бартера, восстановления нормального товарно-денежного оборота и, тем самым, для роста доходов в экономике и расширения налогооблагаемой базы.

5. Меры по преодолению бюджетного кризиса

5.1. Мобилизация доходов

В рамках плана мобилизации доходов предусматриваются следующие основные меры.

Налоговое администрирование

1. Переход с 1 августа 1998 г. на начисление налога на добавленную стоимость по дате отгрузки продукции. Проблемы, которые могут возникнуть в ряде отраслей, особенно в газовой промышленности и электроэнергетике, будут решаться посредством предоставления Минфином России рассрочек по платежам. Однако переход на начисление налога на добавленную стоимость по отгрузке необходим, ибо существующий порядок позволяет надолго задерживать налоговые платежи.

2. Создание единого реестра налогоплательщиков и интегрированной информационной системы ведомств, отвечающих за доходы федерального бюджета.