В соответствии с постановлениями Совета Министров РСФСР от 19 июля 1990 г. N 257 "О дополнительных мерах по оказанию помощи в размещении беженцев, прибывающих в РСФСР" и от 22 ноября 1990 г. N 539 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" Министерству труда РСФСР и Государственному комитету РСФСР по экономике была поручена разработка Республиканской долговременной программы "Миграция" (далее именуется - Программа).
Концепция и техническое задание на разработку Программы рассмотрены и одобрены в апреле 1991 г. коллегией Министерства труда РСФСР и в июне 1991 г. Комиссией Совета Министров РСФСР по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам.
Проект Программы был разработан в декабре 1991 г. с привлечением ученых и специалистов институтов Российской академии наук, отраслевых научно-исследовательских институтов, министерств и ведомств Российской Федерации.
В январе 1992 г. проект Программы был доработан с учетом изменения социально-политической обстановки, образования Содружества Независимых Государств. При этом были учтены замечания независимых экспертов.
ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ
В 1989 году на территории Российской Федерации появились первые беженцы<1>. Из Узбекистана в Россию прибыло свыше 20 тыс. турок-месхетинцев. Из них 13 тыс. были размещены в организованном порядке и обеспечены работой и жильем в сельской местности. В 1990 году в Российскую Федерацию из Баку прибыло свыше 90 тыс. человек, из них около двух третей - русскоязычные граждане. В 1991 году из Грузии в Северную Осетию прибыло свыше 100 тыс. осетин.
Так как Закон о беженцах в бывшем СССР отсутствовал, то прибывшие в Российскую Федерацию граждане получали помощь как беженцы на основании отдельных постановлений Правительства РСФСР. К настоящему времени в Российской Федерации официально зарегистрировано 222 тыс. беженцев, из них 37 процентов составляют осетины, по 20 процентов - армяне и турки-месхетинцы, остальные - русские, причем число русских увеличивается. Наиболее напряженная обстановка сложилась в регионе Северного Кавказа. Краснодарский и Ставропольский края, а также Ростовская область стали, по существу, буферной зоной между районами Закавказья и центральными районами России. Благоприятные климатические условия, приближенность к местам прежнего проживания способствовали тому, что в этих районах разместилось более 96 тыс. человек, или около 40 процентов всех зарегистрированных беженцев. На юге России сосредоточены 70 процентов беженцев. Социально-экономическая, политическая и криминогенная обстановка на этой территории крайне напряженная.
Другая, не менее значимая проблема связана с так называемой вынужденной миграцией в Россию. Главными причинами, порождающими поток вынужденных переселенцев, являются социально-этническая напряженность, принятые государствами - бывшими республиками Союза ССР законы о гражданстве, о языке и бытовой национализм. В настоящее время переселение лиц, к примеру, из Литовской Республики в Российскую Федерацию - не внутригосударственная проблема, а перемещение из одного суверенного государства в другое.
С учетом вероятного обострения социально-экономической ситуации и активизации национально-политических процессов в ближайшем будущем, по крайней мере в течение 4-5 лет, можно ожидать увеличение объемов миграции русского населения из государств - бывших республик Союза ССР на территорию России, а также из национально-государственных образований Российской Федерации в другие районы России.
По прогнозу специалистов, наиболее вероятна активная миграция в Россию русских первого и второго поколений из государств - бывших республик Союза ССР с далекой культурной дистанцией (Туркменистан, Кыргызстан, Таджикистан, Азербайджан, Узбекистан, Казахстан); несколько менее интенсивный приток - из государств - бывших республик Союза ССР со средней культурной дистанцией (Молдова, Литва, Латвия, Эстония, Грузия, Армения) и минимальный - из государств - бывших республик Союза ССР с близкой культурной дистанцией (Украина, Беларусь). Данные обследования Всесоюзного центра изучения общественного мнения (1991 год) показывают, что из первой группы государств - бывших республик Союза ССР в Россию намереваются выехать 37,4 процента русских, из второй - 17,9 процента, из третьей - 10,5 процента. По причинам, связанным с преследованием по национальному признаку, при признаку языка, намереваются переехать в Россию от 400 тыс. до 2 млн. человек, что составляет примерно третью часть потенциальной миграции русского населения, проживающего в государствах - бывших республиках Союза ССР.
Из-за обострения межнациональных отношений возникает еще один аспект вынужденной миграции - переселение собственно в Российской Федерации. Примеры такой миграции дают состоявшиеся ранее перемещения из Республики Тува, а в последнее время - из Чечено-Ингушской Республики.
Переселение в таких масштабах в сочетании с нерешенностью проблем жизнеобеспечения значительной части граждан, уже переехавших на территорию России, может еще более усугубить и без того напряженную ситуацию, затруднить осуществление политических и экономических реформ в Российской Федерации, что требует реализации эффективных мер в рамках Программы.
Вместе с тем следует иметь в виду, что чисто негативная оценка последствий вынужденной миграции населения для Российской Федерации была бы неверна. Прирост трудоспособного населения, в том числе высококвалифицированных кадров, может создать благоприятные возможности как для улучшения демографической ситуации в России, так и для активизации хозяйственного развития ряда трудодефицитных территорий. Однако эти положительные последствия миграции могут быть реализованы только при условии соответствующей заблаговременной подготовки к приему, размещению и обустройству мигрантов.
Реализация Программы в целом может быть осуществлена лишь при условии четкой координации деятельности всех органов управления, а также неправительственных и общественных организаций, международных организаций, занимающихся проблемами вынужденных переселенцев и беженцев.
Программа предусматривает возможность внесения изменений и дополнений в конкретные подпрограммы в связи с формирующимися рыночными отношениями и с учетом миграционной ситуации.
----------
<1> Под термином "беженец" понимается прибывшее на территорию Российской Федерации лицо, которое было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия, преследования в любых формах либо под угрозой реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку национальной, расовой принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе.
Под термином "вынужденный переселенец" понимается гражданин Российской Федерации, вынужденно покинувший место своего постоянного жительства по аналогичным или другим причинам.
Определение терминов внесено в проекты Законов Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах".