ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
от 18 мая 1992 г. N 327
г. Москва

О республиканской долговременной программе
"Миграция"

   В целях оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам Правительство Российской Федерации п о с т а н о в л я е т:

   1. Одобрить прилагаемую Республиканскую долговременную программу "Миграция", разработанную Комитетом по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации.

   2. Возложить координацию работы министерств и ведомств Российской Федерации по выполнению мероприятий Республиканской долговременной программы "Миграция" на Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации.

   3. Правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга проводить работу по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам в соответствии с Республиканской долговременной программой "Миграция".

   4. Комитету по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации:

   обеспечивать распределение средств и централизованно распределяемой продукции, выделяемых для реализации Республиканской долговременной программы "Миграция", и осуществлять контроль за их использованием;

   осуществлять ежегодно уточнение мероприятий Республиканской долговременной программы "Миграция" с выделением узловых проблем и возможных путей их решения с учетом складывающейся политической и социально-экономической ситуации;

   организовать дальнейшую научную разработку проблем, связанных с вынужденной миграцией населения.

ОДОБРЕНА
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 18 мая 1992 г. N 327


РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ДОЛГОВРЕМЕННАЯ ПРОГРАММА "МИГРАЦИЯ"


ОСНОВАНИЯ РАЗРАБОТКИ

   В соответствии с постановлениями Совета Министров РСФСР от 19 июля 1990 г. N 257 "О дополнительных мерах по оказанию помощи в размещении беженцев, прибывающих в РСФСР" и от 22 ноября 1990 г. N 539 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" Министерству труда РСФСР и Государственному комитету РСФСР по экономике была поручена разработка Республиканской долговременной программы "Миграция" (далее именуется - Программа).

   Концепция и техническое задание на разработку Программы рассмотрены и одобрены в апреле 1991 г. коллегией Министерства труда РСФСР и в июне 1991 г. Комиссией Совета Министров РСФСР по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

   Проект Программы был разработан в декабре 1991 г. с привлечением ученых и специалистов институтов Российской академии наук, отраслевых научно-исследовательских институтов, министерств и ведомств Российской Федерации.

   В январе 1992 г. проект Программы был доработан с учетом изменения социально-политической обстановки, образования Содружества Независимых Государств. При этом были учтены замечания независимых экспертов.

ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ

   В 1989 году на территории Российской Федерации появились первые беженцы<1>. Из Узбекистана в Россию прибыло свыше 20 тыс. турок-месхетинцев. Из них 13 тыс. были размещены в организованном порядке и обеспечены работой и жильем в сельской местности. В 1990 году в Российскую Федерацию из Баку прибыло свыше 90 тыс. человек, из них около двух третей - русскоязычные граждане. В 1991 году из Грузии в Северную Осетию прибыло свыше 100 тыс. осетин.

   Так как Закон о беженцах в бывшем СССР отсутствовал, то прибывшие в Российскую Федерацию граждане получали помощь как беженцы на основании отдельных постановлений Правительства РСФСР. К настоящему времени в Российской Федерации официально зарегистрировано 222 тыс. беженцев, из них 37 процентов составляют осетины, по 20 процентов - армяне и турки-месхетинцы, остальные - русские, причем число русских увеличивается. Наиболее напряженная обстановка сложилась в регионе Северного Кавказа. Краснодарский и Ставропольский края, а также Ростовская область стали, по существу, буферной зоной между районами Закавказья и центральными районами России. Благоприятные климатические условия, приближенность к местам прежнего проживания способствовали тому, что в этих районах разместилось более 96 тыс. человек, или около 40 процентов всех зарегистрированных беженцев. На юге России сосредоточены 70 процентов беженцев. Социально-экономическая, политическая и криминогенная обстановка на этой территории крайне напряженная.

   Другая, не менее значимая проблема связана с так называемой вынужденной миграцией в Россию. Главными причинами, порождающими поток вынужденных переселенцев, являются социально-этническая напряженность, принятые государствами - бывшими республиками Союза ССР законы о гражданстве, о языке и бытовой национализм. В настоящее время переселение лиц, к примеру, из Литовской Республики в Российскую Федерацию - не внутригосударственная проблема, а перемещение из одного суверенного государства в другое.

   С учетом вероятного обострения социально-экономической ситуации и активизации национально-политических процессов в ближайшем будущем, по крайней мере в течение 4-5 лет, можно ожидать увеличение объемов миграции русского населения из государств - бывших республик Союза ССР на территорию России, а также из национально-государственных образований Российской Федерации в другие районы России.

   По прогнозу специалистов, наиболее вероятна активная миграция в Россию русских первого и второго поколений из государств - бывших республик Союза ССР с далекой культурной дистанцией (Туркменистан, Кыргызстан, Таджикистан, Азербайджан, Узбекистан, Казахстан); несколько менее интенсивный приток - из государств - бывших республик Союза ССР со средней культурной дистанцией (Молдова, Литва, Латвия, Эстония, Грузия, Армения) и минимальный - из государств - бывших республик Союза ССР с близкой культурной дистанцией (Украина, Беларусь). Данные обследования Всесоюзного центра изучения общественного мнения (1991 год) показывают, что из первой группы государств - бывших республик Союза ССР в Россию намереваются выехать 37,4 процента русских, из второй - 17,9 процента, из третьей - 10,5 процента. По причинам, связанным с преследованием по национальному признаку, при признаку языка, намереваются переехать в Россию от 400 тыс. до 2 млн. человек, что составляет примерно третью часть потенциальной миграции русского населения, проживающего в государствах - бывших республиках Союза ССР.

   Из-за обострения межнациональных отношений возникает еще один аспект вынужденной миграции - переселение собственно в Российской Федерации. Примеры такой миграции дают состоявшиеся ранее перемещения из Республики Тува, а в последнее время - из Чечено-Ингушской Республики.

   Переселение в таких масштабах в сочетании с нерешенностью проблем жизнеобеспечения значительной части граждан, уже переехавших на территорию России, может еще более усугубить и без того напряженную ситуацию, затруднить осуществление политических и экономических реформ в Российской Федерации, что требует реализации эффективных мер в рамках Программы.

   Вместе с тем следует иметь в виду, что чисто негативная оценка последствий вынужденной миграции населения для Российской Федерации была бы неверна. Прирост трудоспособного населения, в том числе высококвалифицированных кадров, может создать благоприятные возможности как для улучшения демографической ситуации в России, так и для активизации хозяйственного развития ряда трудодефицитных территорий. Однако эти положительные последствия миграции могут быть реализованы только при условии соответствующей заблаговременной подготовки к приему, размещению и обустройству мигрантов.

   Реализация Программы в целом может быть осуществлена лишь при условии четкой координации деятельности всех органов управления, а также неправительственных и общественных организаций, международных организаций, занимающихся проблемами вынужденных переселенцев и беженцев.

   Программа предусматривает возможность внесения изменений и дополнений в конкретные подпрограммы в связи с формирующимися рыночными отношениями и с учетом миграционной ситуации.

   <1> Под термином "беженец" понимается прибывшее на территорию Российской Федерации лицо, которое было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия, преследования в любых формах либо под угрозой реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку национальной, расовой принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе.

   Под термином "вынужденный переселенец" понимается гражданин Российской Федерации, вынужденно покинувший место своего постоянного жительства по аналогичным или другим причинам.

   Определение терминов внесено в проекты Законов Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах".

Содержание программы

   Приоритетными направлениями миграционной политики России являются:

   защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами, в соответствии с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав и свобод человека и гражданина и Законом Российской Советской Федеративной Социалистической Республики "О гражданстве РСФСР";

   управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование въезда и выезда мигрантов в Россию, оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;

   содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения;

   осуществление сотрудничества с международными организациями в области миграции населения.

   Программа предусматривает комплекс мер, направленных на реализацию государственной миграционной политики.

   Субъектами настоящей Программы являются беженцы и вынужденные переселенцы.

   Оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам, предусматриваемой в рамках Программы, исходит из конкретных политических и социально-экономических условий Российской Федерации, требований норм международного права, практики их реализации в различных странах. К числу основополагающих принципов Программы относятся:

   1. Принцип свободы выбора беженцами и вынужденными переселенцами места жительства и видов занятости.

   2. Принцип запрещения высылки или принудительного возвращения беженцев и вынужденных переселенцев в страны, из которых они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законом.

   3. Принцип недопустимости дискриминации беженцев и вынужденных переселенцев по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

   4. Принцип гарантированного предоставления государством беженцам и вынужденным переселенцам вытекающих из их статуса основных прав и свобод, которыми пользуются в соответствии с законом собственные граждане, и возможность их судебной защиты.

   5. Принцип ориентации на помощь вынужденными переселенцам и беженцам в самостоятельном решении их проблем.

   6. Принцип безусловного соблюдения беженцами и вынужденными переселенцами обязанностей, вытекающих из требований законодательства Российской Федерации.

   7. Принцип непосредственного личного участия беженцев и вынужденных переселенцев в обустройстве на новом месте жительства при государственной поддержке их инициативы и самодеятельности.

   8. Принцип недопустимости создания для беженцев и вынужденных переселенцев в рамках правительственной помощи каких-либо льгот или преимуществ, которые ставили бы их в привилегированное положение по сравнению с местным населением (за исключением чрезвычайных ситуаций, связанных с массовым притоком граждан на территорию Российской Федерации).

   9. Принцип координации действий на международном, межгосударственном и национальном уровнях правительственных, неправительственных учреждений и самих беженцев и вынужденных переселенцев в разрешении проблем их жизнедеятельности.

   10. Принцип государственного стимулирования формирования рынка жилья и рынка занятости, отвечающих текущим и перспективным потребностям Российской Федерации и входящих в нее образований.

   Разработанная с учетом этих основополагающих принципов Программа содержит практические мероприятия по оказанию помощи в расселении, жилищном и социально-культурном обеспечении, занятости, медико-санитарном и социальном обеспечении, торговом обслуживании беженцев и вынужденных переселенцев; перечень требований к правовому, организационному и финансовому обеспечению Программы.

Подпрограмма правовой защиты

   Основой реализации комплекса мер, предусмотренных Программой, является создание нормативно-правовой базы.

   На основе существующих законов и подзаконных нормативных актов ни одно из требуемых мероприятий практически не может быть осуществлено по той причине, что оно либо не предусмотрено имеющимися правовыми актами, либо прямо противоречит им. Как следствие, невозможны не только юридически обоснованное решение вопросов обеспечения занятости, социальной защиты, прописки беженцев и вынужденных переселенцев, но и их регистрация, оформление статуса, оценка нужд и потребностей людей для их последующего удовлетворения.

   Подпрограммой определены:

   1. Перечень международных актов, касающихся основных прав и свобод граждан, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев, к которым необходимо присоединение Российской Федерации (приложение 1);

   2. Основные законы РСФСР, в которые необходимо внести изменения и дополнения в связи с реализацией прав и основных свобод граждан, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев (приложение 2);

   3. Перечень проектов законов России, касающихся основных прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, которые необходимо внести на рассмотрение Верховного Совета Российской Федерации (приложение 2).

Подпрограмма расселения и жилищного обустройства

   Решение задачи расселения и жилищного обустройства неразрывно связано с необходимостью увязки интересов самих беженцев и вынужденных переселенцев, местного населения, интересов государства в целом и отдельных входящих в него административно-территориальных образований.

   Подпрограммой предусмотрены два этапа расселения беженцев и вынужденных переселенцев.

   1. Временное расселение - на период притока мигрантов при чрезвычайных ситуациях для признания их беженцами и вынужденными переселенцами, оказания неотложной материальной, финансовой и медицинской помощи. Организуется в районах, расположенных близко к регионам конфликтов, с целью сокращения транспортных издержек. Расселение осуществляется в имеющихся помещениях, соответствующих по своим характеристикам минимальным санитарно-эпидемиологическим нормам. Для этого возможно частичное использование гостиниц, кемпингов, домов и баз отдыха, пансионатов, пионерских лагерей. Под временное жилье могут быть также использованы общежития средних специальных, профессионально-технических и высших учебных заведений (при наличии в них свободных мест), что, естественно, предполагает необходимость возмещения затрат, связанных с временным проживанием граждан, за счет средств бюджета с учетом действующих тарифов и расценок. Кроме того, после необходимого переоборудования могут быть использованы жилые дома, предназначенные для капитального ремонта, пустующие сельские дома и т. д. Планы временного расселения беженцев и вынужденных переселенцев в случаях чрезвычайных ситуаций разрабатываются территориальными службами миграции на местах.

   2. Постоянное расселение осуществляется на основе свободного выбора беженцами и вынужденными переселенцами нового места жительства (с учетом банка данных и рекомендаций Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации, а также ограничений в прописке в ряде регионов).

   В особом порядке нуждается решение проблемы расселения и жилищного обустройства социально незащищенных групп населения - одиноких пенсионеров по старости, инвалидов, неполных семей с детьми.

   В целях обустройства этих контингентов целесообразно строительство специальных жилых домов, включающих комплекс служб торгово-бытового и медицинского обслуживания, с привлечением государственных дотаций для их строительства, а также расширение и модернизация существующих домов-интернатов для лиц, нуждающихся в постоянной медицинской помощи.

   Постоянное расселение может осуществляться как индивидуально, так и на групповой основе. При индивидуальном расселении необходимо без каких-либо ограничений предоставлять гражданам возможность прописки как к родственникам, знакомым, так и на жилую площадь предприятий, предоставляемую в установленном действующим законодательством порядке, а также содействовать в приобретении жилья в частную собственность и индивидуальному жилищному строительству, что требует соответствующего правового и организационного обеспечения.

   Необходимым условием Программы является обеспечение непосредственного участия самих беженцев и вынужденных переселенцев как в строительстве собственного жилья, так и в развитии производственной базы строительных материалов, поскольку их обустройство в современных условиях только за счет государственных средств практически невозможно из-за ограниченности материальных и финансовых ресурсов. В этой связи организация расселения должна осуществляться преимущественно на основе мобилизации трудовых и финансовых возможностей самих беженцев путем создания ими предприятий, ассоциаций и иных объединений, стимулируемых государством посредством финансово-кредитных рычагов.

   В целях облегчения адаптации, исходя из имеющейся практики и пожеланий самих беженцев и вынужденных переселенцев, более распространенным может стать коллективное расселение - в виде компактных поселений, городских микрорайонов и др.

   Основными направлениями решения этой задачи являются:

   1. Отбор конкретных регионов, перспективных для коллективного расселения, с учетом следующих критериев:

   наличие свободных земель, пригодных как для строительства жилья, так и для производственной деятельности;

   необходимость сохранения сложившейся этнической целостности местного населения;

   нецелесообразность расселения в районах повышенного риска по природным условиям, а также с неблагоприятной экологической обстановкой;

   нецелесообразность расселения в сложившихся курортных зонах, на отдельных курортах, а также в населенных пунктах, имеющих статус памятников культуры и заповедных зон;

   нецелесообразность расселения в районах с достигнутым пределом хозяйственной емкости, с высокой плотностью населения и его трудоизбыточностью;

   нецелесообразность расселения в районах со сложной социальной ситуацией.

   С учетом этих критериев отобраны 32 административно-территориальных образования в России, благоприятные для компактного расселения беженцев и вынужденных переселенцев (приложение 3). Учтены разработки Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по возрождению и развитию среднерусской системы расселения. Выделение этих регионов, естественно, не означает, что конкретные группы населения не могут расселяться в других регионах России в зависимости от их социально-профессиональной структуры, религиозной принадлежности и конкретных пожеланий.

   В целях стимулирования приема на постоянное жительство крупных групп беженцев и вынужденных переселенцев предлагается оказывать указанным районам соответствующую государственную помощь в социально-экономическом развитии. В частности, для этих территорий помимо льгот финансово-кредитного характера необходимо предусмотреть централизованное целевое выделение финансовых и материально-технических ресурсов на расширение и модернизацию объектов социальной сферы с учетом намечаемого приема беженцев и вынужденных переселенцев.

   Для постоянного расселения необходимо определить по каждой территории конкретные участки, пригодные для строительства жилья и производственной деятельности, и передать эти земли на основе договоров объединениям беженцев и вынужденных переселенцев, государственным организациям, занимающимся их проблемами, и общественным фондам, создаваемым для оказания им помощи.