УТВЕРЖДЕНО
 решением Коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству
от 18 мая 1993 года N 1-1

ПОЛОЖЕНИЕ
о порядке формирования договорных взаимоотношений
в муниципальном хозяйстве

1. Общие положения

1.1 Одной из основных проблем перехода жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) к рыночным отношениям является реальное освоение договорных (контрактных) взаимоотношений, включая взаимодействие между местными органами исполнительной власти и предприятиями ЖКХ.     

Практическую сложность представляют не столько сами методы такого взаимодействия сколько отсутствие четкого понимания основ этого процесса - разграничения прав собственности и хозяйствования с соответствующим разделением прав и ответственности сторон.

1.2. В целом комплекс договорных взаимоотношений предприятий ЖКХ можно представить в виде следующих блоков:

- договоры на жилищно-коммунальное обслуживание между местными органами исполнительной власти (заказчиками) и эксплуатационными предприятиями ЖКХ (подрядчиками) любой формы собственности;

- договоры между эксплуатационными предприятиями ЖКХ различных форм собственности и отдельными гражданами, товариществами и другими объединениями собственников квартир, домов;

- договоры между предприятиями различных подотраслей ЖКХ независимо от форм собственности на выполнение конкретного вида работ, услуг или их часть.

1.3. Данная разработка является рекомендательной для практического использования в различных вариантах реально складывающихся взаимоотношений предприятий ЖКХ с собственником основных фондов жилищно-коммунального хозяйства и потребителями услуг, а также между предприятиями ЖКХ.

1.4. Новизна складывающейся ситуации переходного периода заключается в том, что на смену абстрактной "общенародной" собственности появляется собственность, принадлежащая конкретному субъекту, и часто это не тот, кто выполняет функции хозяйствования и у кого основные фонды находятся на балансе.

Если ранее обобществленный жилищных фонд находился на балансе у жилищно-эксплуатационных организаций, которые, осваивая хозрасчетные отношения, заключали договоры от имени жильцов со всеми коммунальными службами, то в последнее время стали появляться различные варианты таких взаимоотношений с участием собственников жилого фонда - органов исполнительной власти, а в случае приватизации - жилищного фонда с жильцами.

1.5 Признавая более целесообразной схему, при которой с жильцом имеет договорные отношения одно юридическое лицо - собственник дома (орган исполнительной власти, государственное или частное предприятие) или структура, представляющая интересы собственника и выполняющая функции "Заказчика" на жилищно-коммунальные услуги, авторы данной разработки считают необходимым предусмотреть возможность и других форм взаимоотношений.

Кроме того, введенное Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" понятие "оплата жилья", а также требования Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" требуют более четкого понимания структуры платежей в жилищно-коммунальном хозяйстве и перечня работ, за которые они будут взиматься.

2. Правовые основы договорных взаимоотношений

2.1 Договорные (контрактные) отношения между предприятиями ЖКХ и собственником объектов ЖКХ - "Заказчиком" жилищно-коммунальных услуг строятся на разграничении прав собственности и хозяйствования с соответствующим разделением прав и ответственности сторон.

В соответствии с Законом РСФСР "О собственности в РСФСР", Указом Президента РСФСР " О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов" от 5 ноября 1991 г. N 166 и постановлением Верховного Совета РФ "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев , областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 к муниципальной собственности городов относятся: жилищный фонд и нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры ( сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, тепло-, электро-, газоснабжения, городского транспорта, внешнего благоустройства и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей, а также жилищно-эксплуатационные, ремонтно-строительные и другие предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт объектов инженерной инфраструктуры).

2.2. В качестве субъекта собственности жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры и, как правило, Генерального заказчика на жилищно-коммунальные услуги выступают местные органы исполнительной власти или их структуры, созданные для этих целей.

Предприятия жилищно-коммунального хозяйства,которым основные фонды, предназначенные для эксплуатации и обслуживания жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, переданы в полное хозяйственное ведение, являются субъектом хозяйствования и "Подрядчиком" (исполнителем) по производству услуг ЖКХ. "Подрядчиком" могут быть предприятия различных форм собственности.

2.3. В качестве субъекта собственности и "Заказчика" на услуги жилищно-коммунального хозяйства могут также выступать отдельные граждане, товарищества (кондоминиумы) и другие объединения собственников квартир, домов.

2.4. Договор является документом, отражающим взаимные обязательства двух сторон:

- предприятие-подрядчик гарантирует уровень качества, надежности и экологической безопасности производства услуг ЖКХ, соответствующий объективным возможностям, созданными собственником (составу и состоянию основных фондов), при плановом объеме их потребления;

- местные органы исполнительной власти (или другие собственники) гарантируют оплату услуг в соответствии с реально достигнутым качеством обслуживания, контролируют выполнение договорных обязательств и определяют размер экономических санкций при нарушении показателе качества.

Таким образом, договор представляет собой экономическую правовую основу взаимоотношений местных органов исполнительной власти (или других собственников), выступающих в роли "Заказчика" на жилищно-коммунальные услуги, и предприятиями, выступающими в роли "Подрядчика", и позволяет увязать интересы потребителей услуг с интересами предприятия.

2.5. Договор на производство жилищно-коммунальных услуг заключается на весь технологический цикл работ, обеспечивающий конечный результат - реализацию услуги непосредственно потребителю, независимо от существующей в настоящее время организации работ по обслуживанию жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры все виды работ по производству и реализаций услуги могут выполняться одним предприятием; отдельные виды работ могут поручаться другим предприятиям или частным фирмам как субподрядчикам. При этом и плата услуг включает в себя все технологические звенья до конечного результата.

Это обусловлено тем, что услуга является товаром, имеющим определенные потребительские свойства. Ответственность перед "Заказчиком" за производство и реализацию этого товара потребителю несет предприятие ЖКХ, которое в свою очередь может поручить выполнение отдельных видов работ другим предприятиям.

Так, например, оплата услуг водоснабжения включает в себя обеспечение финансирования всех видов работ по обслуживанию и ремонту насосных станций, очистных сооружений, инженерных сетей, включая внутридомовые, то есть тариф по водоснабжению должен обеспечивать рентабельную работу всех служб, задействованных на производстве этой услуги.

В тоже время отдельные виды работ, например, обслуживание инженерных сетей, прочистка сетей могут быть по договору переданы другим предприятиям или частным фирмам. Однако и в этом случае ответственность за качество водоснабжения потребителей перед "Заказчиком" несет предприятие водопроводно-канализационного хозяйства (основной подрядчик).

2.6. Взаимоотношения между предприятиями различных подотраслей жилищно-коммунального хозяйства независимо от форм собственности строятся также на договорной (контрактной) основе.

Договоры между подотраслевыми предприятиями ЖКХ заключаются на конкретный объем работ, услуг или их часть (операцию, стадию) и содержат требования к техническим данным и качеству выполняемых работ, услуг, данные о разграничении зон обслуживания, сроки и способы оплаты. При этом должны максимально учитываться интересы потребителей услуг.

Очевидно, например, что для граждан, проживающих в государственном и муниципальном жилищном фонде, предпочтительно иметь дело с одним предприятием, которое, выполняя работы по ремонту жилого дома и содержанию придомовых территорий, одновременно выполняет функции посредника по обеспечению услугами водоснабжения, теплоснабжения. В настоящее время ремонтно-эксплуатационные организации, как правило, осуществляют эти функции по договору с соответствующими подотраслевыми предприятиями, не несущими, к сожалению, юридическую ответственность за услуги в целом. Именно этот аспект их совместной деятельности, требующей правового регулирования в рамках Закона Российской Федерации "О защите прав потребителя", и находит свое отражение в данной работе.

Граждане, проживающие в индивидуальном жилищном фонде, традиционно заключают договор на предоставление услуг водо-, тепло-, электроснабжения и других непосредственно с подотраслевыми предприятиями.

2.7. Выбор предприятия для обслуживания все в большей степени будет за жильцом по критерию доступности цены и качества услуг. Роль государственного регулирования при этом должна заключаться в создании соответствующих правовых и экономических условий равноправного положения на рынке услуг предприятий различных форм собственности, отсутствия монополизации рынка.

3. Организация договорных отношений между местными органами исполнительной власти - собственниками основных фондов жилищно-коммунального хозяйства и предприятиями, производящими жилищно- коммунальные услуги

3.1. Договор на жилищно-коммунальное обслуживание заключается между местными органами исполнительной власти и каждым самостоятельным подотраслевым предприятием (ремонтно-эксплуатационным, водопроводно-канализационного хозяйства, тепло-, электро- и газоснабжения, санитарной очистки городов, дорожного хозяйства и др.), в котором учитывается полный объем жилищно-коммунальных услуг, производимых на принадлежащих органам исполнительной власти основных фондах, для предприятий, организаций, учреждений и населения.

В тех случаях, когда предприятие ЖКХ является многоотраслевым и в его состав в качестве хозрасчетных единиц входят подразделения различных подотраслей ЖКХ ( в отдельных населенных пунктах практически всех подотраслей), между местным органом исполнительной власти и этим многоотраслевым предприятием заключается единый Генеральный договор на жилищно-коммунальное обслуживание потребителей данного населенного пункта.

3.2. Примерные формы договоров между местными органами исполнительной власти и предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства, электро-, теплоснабжения, ремонтно-эксплуатационными (жилищно-эксплуатационными), а также многоотраслевыми предприятиями приведены в приложениях 1, 2, 3, 4, 5*.

* Аналогичные формы договоров используются и для предприятий других подотраслей ЖКХ.

3.3. Для реализации функций "Заказчика" на жилищно-коммунальное обслуживание потребителей местные органы власти могут создать соответствующие структурные звенья. Эти функции могут выполнять управления, отделы жилищно-коммунального хозяйства, которые с привлечением органов местного самоуправления должны осуществлять и контроль качества обслуживания потребителей*.

* При необходимости могут создаваться также муниципальные жилищно-коммунальные инспекции по примеру Москвы и других городов России.

3.4. Договор на жилищно-коммунальное обслуживание заключается исходя из экономически обоснованного тарифа, покрывающего затраты на производство услуг ЖКХ, единого для всех потребителей данного вида услуг в пределах населенного пункта, и планируемого объема их потребления, исходя из единиц физической величины услуги (1 кв.м обслуживаемой площади, 1 куб.м воды и т. д.).

Право установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги местным органам исполнительной власти необходимо реализовывать в рамках Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики".

При этом органам исполнительной власти целесообразно ввести в практику утверждение цен на услуги ЖКХ на переходный период в двух уровнях:

- первый должен соответствовать стоимости оптимального уровня услуг ЖКХ, определенного исходя из экономически обоснованных затрат на их производство, и согласованного между "Заказчиком" и "Подрядчиком" размера прибыли;

- второй предназначен для оплаты услуг населением.

Сверхнормативное потребление услуг ЖКХ должно оплачиваться по договорным ценам.

Для усиления заинтересованности предприятий в производстве качественных услуг ЖКХ в договорах должна предусматриваться их оплата за весь технологический цикл от производства услуги до ее реализации непосредственно потребителю.

Так, например, экономически обоснованный тариф на услуги ремонтно-эксплуатационных (жилищно-эксплуатационных) предприятий (РЭП) включает затраты на выполнение работ по поддержанию в надлежащем техническом состоянии ограждающих конструкций, кровли, лестничных клеток и других элементов зданий, уборку лестниц, мест общего пользования и придомовой территории и других работ в соответствии с Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда*.

* Капитальный ремонт и реконструкцию жилых зданий РЭПы могут выполнять по отдельному договору подряда.

3.5. Важным аспектом при заключении договоров на жилищно-коммунальное обслуживание является согласование между "Заказчиком" и "Исполнителем" показателей качества, надежности и экологической безопасности производимых услуг.

В договоре должен быть предусмотрен тот уровень качества, который может гарантировать предприятие при имеющемся составе и состоянии основных фондов и который обеспечен соответствующим финансированием, исходя из средств, выделяемых "Заказчиком).

Так, например, если предприятие водопроводно-канализационного хозяйства не имеет очистных сооружений по обесфториванию воды, то показатели качества не должны предусматривать, что по содержанию фтора вода будет соответствовать требованиям ГОСТа. За нарушение этого показателя предприятие ответственности не несет.

Показатели надежности функционирования систем жизнеобеспечения должны реально оценивать возможности предприятия, исходя из уровня износа основных фондов.

3.6. Потребительские свойства услуги в значительной степени зависят от объемов финансирования, выделяемых на текущую эксплуатацию жилищно-коммунального хозяйства.

Недостаток средств на финансирование ЖКХ является, как правило, одним из основных ограничений повышения качества и надежности обслуживания.

При заключении договора местные органы исполнительной власти должны согласовать с предприятием ЖКХ показатели качества и надежности производимых услуг в соответствующий этим показателям экономически обоснованный тариф.

Если величина этих средств недостаточна, то условиями договора должен предусматриваться тот уровень качества услуг, который обеспечен финансированием. Так, если предприятие санитарной очистки для поддержания нормального санитарного состояния в населенном пункте должно вывозить мусор от домовладений два раза в сутки, а органы исполнительной власти не могут оплатить требующийся объем работ, в договоре должен быть предусмотрен более низкий уровень качества; предприятие может, например, гарантировать вывоз мусора только один раз в день или даже через день (в зависимости от гарантий "Заказчика" по оплате услуг).

3.7. Механизм договорных отношений местных органов исполнительной власти и предприятий ЖКХ требует соответствующей системы контроля и экономической оценки качества обслуживания потребителей, что должно найти отражение в договорах через систему оплаты в соответствии с реально достигнутыми показателями качества.

Как уже указывалось, контроль качества производимых услуг должен осуществляться "Заказчиком" с привлечением органов местного самоуправления или муниципальной жилищно-коммунальной инспекции.

В случае нарушения качества или ухудшения его показателей хотя бы по одному их параметров, зафиксированных в договоре, к предприятию применяются штрафные санкции*.

* См. формы договоров.

Величина штрафных санкций должна быть обусловлена величиной допущенного нарушения, т. е. величиной отклонения фактически достигнутого показателя от показателя,зафиксированного в договоре.

Если "Исполнитель" (предприятие) не выполняет свои обязательства по нескольким показателям, штрафные санкции применяются за нарушение каждого из них. При этом общая суммарная величина применяемых к предприятию штрафных санкций не должна затрагивать средств, предназначенных для улучшения потребительских свойств услуг.

Пример расчета величины экономических санкций приведен в Приложении 10.

Ухудшение показателей качества, зафиксированных в договоре, возникающих не по вине предприятия, например, в результате стихийных бедствий, не должно повлечь за собой штрафных санкций.

3.8. Договоры на жилищно-коммунальное обслуживание на изложенных выше условиях должны заключаться также между местными органами исполнительной власти и акционированными (приватизированными) предприятиями ЖКХ, что должно найти свое отражение в плане приватизации. Это, с одной стороны, связано с тем, что приватизация или акционирование предприятий не должна привести к изменению профиля их основной деятельности, а с другой - с тем, что оплата услуг таких предприятий должна соответствовать реально достигнутым показателям качества.

3.9. Особого внимания в процессе внедрения нового механизма договорных взаимоотношений требует вопрос сбора платежей за жилищно-коммунальное обслуживание с населения, арендаторов, предприятий и организаций. В этих условиях платежи должны концентрироваться у собственника основных фондов ЖКХ (или структурных подразделений, которым передано право управления этой собственностью).Собственник ЖКХ в свою очередь формирует в местном бюджете средства для целевого финансирования работ (услуг) предприятий, производящих жилищно-коммунальные услуги за счет местного налога на содержание жилищного фонда, в размере 1,5% от объема реализации продукций, работ, услуг предприятий - юридических лиц, расположенных на соответствующей территории, средств пенсионного фонда,фонда занятости, бюджетных средств соответствующих статей, платы за жилье, коммунальных платежей, платы за аренду нежилых помещений и других источников. В то же время специфика оплаты услуг водопроводно-канализационных предприятий, не имеющих, как правило, дотаций из бюджета и покрывающих затраты от оказания населению услуг по регулируемым ценам за счет увеличения платы за услуги с предприятий, должна найти свое отражение в договоре подряда (см. форму договора).

4. Организация договорных отношений между
предприятиями, производящими жилищно-коммунальные
услуги, и частными и коллективными
собственниками квартир (домов)